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Pemex requiere autonomía presupuestal

 

SERGIO BENITO OSORIO ROMERO*

La Secretaría de Hacienda actúa con exceso sobre las atribuciones que le da la ley para cobrar las contribuciones de Pemex. La parte de los ingresos que resultara después de cubrir los pagos fiscales, debería quedar en manos de Pemex bajo una amplia autonomía operativa. El presupuesto de la empresa no debería estar sujeto a ninguna interferencia por parte de Hacienda.

Uno de los temas centrales de la política energética del país es el régimen fiscal y presupuestal de las empresas públicas operadoras de este sector. Comisión Federal de Electricidad, Luz y Fuerza del Centro y Petróleos Mexicanos (Pemex) aportan en derechos, aprovechamientos y otros impuestos recursos a la hacienda pública que, en no pocas ocasiones, supera el cúmulo de sus ingresos netos, obligándolas a endeudarse para hacer frente a esos compromisos y, por supuesto, para ampliar su capacidad productiva.

En cifras de 2003, Pemex reporta ingresos por 626.1 mil millones de pesos y costos por 340.5 mil millones, mientras que pagó contribuciones por 382.3 mil millones. Por lo tanto, resulta una pérdida por 41.8 mil millones de pesos. Durante ese año, el petróleo mexicano registró un precio promedio de 24.81 dólares por barril, superior en términos reales al obtenido un año antes (21.37 dólares) y también cifras récord en cuanto a producción y exportación, lo que configuró un escenario muy positivo para la industria petrolera nacional y, sin embargo, su principal operador tuvo que endeudarse para pagar sus contribuciones fiscales.

Este problema frecuentemente es abordado desde una perspectiva fatal, al formular la sentencia de que el gobierno no puede prescindir de un solo centavo que extrae de las empresas públicas, a riesgo de precipitar una catástrofe en los programas sociales que, siendo la prioridad esencial de cualquier gobierno, tendría que recortar. El razonamiento concluye en que es ineludible la participación de particulares en la expansión de la industria eléctrica y de los hidrocarburos del país. Asumiendo, curiosamente, que esas nuevas inversiones tendrían un tratamiento fiscal diferente, menos gravoso, que “ahora no se puede” otorgar a las entidades públicas.

Creo que la evolución de las empresas públicas puede ser distinta. Esta posibilidad, en el caso de Pemex, aparece de manera más clara si se modifica, esencialmente, su régimen presupuestal. Es cierto que se deben introducir cambios a su estructura fiscal para compactar el esquema de derechos sobre extracción y para reasignarlos a partir de una contabilidad individual de cada pozo y para distinguir el petróleo del gas. Pero el conjunto de esa fiscalidad no debería descender del 60 % que hoy se paga. La recuperación del sentido original del fondo de estabilización de ingresos petroleros, para vincularlo solamente a los excedentes petroleros como reserva para compensar las caídas abruptas en los precios del petróleo, podría consolidar un sistema que daría seguridad al aporte fiscal de Pemex a la hacienda pública.

Entonces, el eje de la discusión se trasladaría al tratamiento que debería darse a aquella parte de los ingresos que resultara después de cubrir los pagos fiscales. Esa parte debería quedar en manos de Pemex bajo una amplia autonomía operativa. Si bien la empresa tendría que someter su presupuesto, anualmente y dentro del proyecto federal, a la autorización de la Cámara de Diputados, una vez aprobado no debería estar sujeto a ninguna interferencia de la Secretaría de Hacienda, tratándose de recursos autogenerados.

Como se sabe, Pemex paga diariamente adelantos de su contribución fiscal, en acatamiento de la Ley de Ingresos. Esos adelantos son la liquidez cotidiana del gobierno federal y son insustituibles,pero se deben limitar al monto fijado en ley para derechos e impuestos. En este punto, la Secretaría de Hacienda no puede seguir manipulando las estimaciones de los ingresos petroleros para garantizar el flujo de efectivo del gobierno federal, pues ésa no es la función de Pemex.

Cada día último de enero, se publica en el Diario Oficial un documento que fija las metas de recaudación trimestral adoptadas por el gobierno y, en consecuencia, también establece el ritmo que se imprimirá a la política económica a través del gasto. Por ejemplo, este año se formuló un calendario que pretende capturar en el primer trimestre casi 29 por ciento de los ingresos por extracción y venta de petróleo crudo y, ''curiosamente'', el 75 por ciento de los rendimientos excedentes, sin importar que al final del año resulte una cifra negativa de hasta 760 millones de pesos en este último renglón, lo que implica que debería haber un desplome de los precios del petróleo en la segunda mitad del año.

Más allá de que nadie, en el mercado internacional, está estimando un desplome de los precios del petróleo para este año, la distribución de la proyección recaudatoria, al compararla con años anteriores, muestra una alta discrecionalidad de la autoridad hacendaria e implica una sobrestimación que pudiera rebasar los 8 mil millones de pesos, en perjuicio de la liquidez de Pemex.

Es claro que la Secretaría de Hacienda actúa con exceso sobre las atribuciones que le da la ley para cobrar las contribuciones de Pemex. Si a eso agregamos el conjunto de maniobras que redundan en un retraso crónico a las autorizaciones de gasto y en la formación de subejercicios presupuestales, es posible arribar a la conclusión de que más que el peso de la carga fiscal, el atrofiamiento financiero de las empresas públicas proviene de los mecanismos de control presupuestal que, sobre ellas, ejercen las autoridades hacendarias.

Por eso, y dentro de un aparente consenso para avanzar en una reorganización de las empresas públicas, quizás sería conveniente iniciar por la revisión de las formas que ha ido adquiriendo, en los hechos, la operación y el control presupuestal que pesa sobre ellas. En el entendido de que mayor autonomía debe ir al parejo de un reforzamiento de los sistemas de fiscalización, rendición de cuentas y transparencia frente a la sociedad y, en particular, frente al Congreso.

*Es licenciado en Economía y coordinador de asesores de la fracción parlamentaria del PRD en el Senado de la República. Ha sido diputado federal por el PRD y presidente de la Comisión de Energéticos, así como consejero de México para Asuntos Agropecuarios en Europa y representante para las Negociaciones de México en el GATT. (sosorir@hotmail.com)