ANGEL DE LA VEGA NAVARRO*

Recientemente se llevó a cabo en Ciudad Universitaria, mediante una colaboración entre la UNAM y la Universidad Pierre Mendès France de Grenoble (Francia), un coloquio que reunió a profesores, investigadores, estudiantes, funcionarios públicos, industriales y consultores provenientes de nuestro país y de varios países latinoamericanos y europeos. Los interrogantes básicos en torno a los cuales se organizó la presentación y discusión de 30 ponencias en torno al tema central Energía, Reformas Institucionales y Desarrollo en América Latina fueron los siguientes:

La energía en la globalización: ¿cambio tecnológico versus recursos naturales?

Libre acceso a los recursos y privatización: ¿vía única de modernización de las industrias petroleras?

¿Qué nuevas estructuras de gobierno para empresas petroleras eficaces?

Desregulación y privatización de las compañías eléctricas: ¿han estado los resultados a la altura de las expectativas?

¿Cómo adaptar las reformas a las especificidades de cada país?

¿Qué incitaciones a la inversión en industrias desreguladas?

La formación de los mercados del gas natural: ¿una indispensable integración regional?

¿Tienen todavía los Estados un papel qué jugar en materia de desarrollo energético?

¿Preguntas fuera de lugar en México?

Parecería que algunas de esas preguntas no corresponden a las trayectorias y realidades de México; sin embargo, en la mayor parte de los países latinoamericanos están vigentes y han dado lugar a importantes trabajos, tanto en el plano conceptual como analítico. Ejemplo de ello, son los análisis sobre las reformas regulatorias que se han realizado en los últimos años, tanto desde el punto de vista de sus variados diseños institucionales como de las también variadas agencias y mecanismos que se han establecido para llevarlas a cabo (Helder Queiroz Pinto Jr., Brasil). Esos análisis ponen en evidencia una cuestión central: la descentralización y las nuevas instituciones plantean la necesidad de una mayor coordinación de las informaciones y de las decisiones.

Otro ejemplo son las preguntas que son válidas cuando se han dado procesos de apertura, por ejemplo en torno a los comportamientos de una empresa pública petrolera cuando se ve sometida a la competencia. Este es el caso de Petrobras, la cual funciona ahora en un nuevo contexto institucional y regulatorio. Para esta empresa, líder en la exploración en aguas profundas, se plantea el reto de la continuidad del desarrollo tecnológico en el nuevo contexto creado por la apertura (André T. Furtado, Brasil). Desde 1997 terminó el monopolio de Petrobras en exploración, producción, refinación y transporte de crudo, derivados y gas: el análisis de los impactos que este cambio institucional ha tenido y tendrá sobre el sistema sectorial de innovación de la industria petrolera brasileña es fundamental para el proceso de reformas.

De hecho también en México ha habido cambios institucionales, aunque en algunos casos de un alcance más limitado que los efectuados en otros países latinoamericanos. Ejemplo de ellos son los cambios que han modificado la relación IMP-PEMEX en las actividades de investigación y desarrollo (Jaime Aboites Aguilar, Tomás Beltrán Oviedo, Patricia Pérez Romo, Manuel Soria López, México). En la industria eléctrica también ha habido cambios: se ha pasado así del monopolio integrado al modelo de comprador único (Sarahí Ángeles Cornejo, México) y las reformas actualmente en discusión plantean ir más lejos. En ese sentido, los análisis comparativos de lo que ha sucedido en otros países es de particular importancia (Beno Ruchansky, Uruguay, Daniel Bouille, Argentina), no sólo para evaluar las reformas que se han llevado a cabo, sino también para elaborar propuestas. En ese sentido, Jacinto Viqueira Landa (México), después de analizar los cambios introducidos en 1992, las propuestas de los presidentes Zedillo y Fox y las enseñanzas de la desregulación de los sistemas eléctricos en Estados Unidos renovó su propuesta de instaurar una organización más descentralizada, la cual permitiría hacer frente con mayor flexibilidad a los nuevos problemas que enfrenta la industria eléctrica ante las exigencias de una mayor eficiencia y del cuidado del medioambiente. La comparación con el caso francés, el cual permite interrogarse acerca de las posibilidades y viabilidad en México de una reforma a la francesa (Gerardo Serrato Ángeles, México), pone en evidencia que la debilidad institucional mexicana es el principal reto de una reforma de ese tipo. Otro estudio comparativo entre México y Argentina (Jorge Islas, México, Philippe Menanteau, Francia), permitió ver los aspectos favorables y desfavorables de los marcos institucionales para el desarrollo de la producción distribuida (tecnologías de producción eléctrica de pequeño tamaño situadas en lugares cercanos al consumo final e interconectados a la red de distribución eléctrica).

La idea de evaluar los cambios ocurridos en una perspectiva histórica recorrió varias presentaciones. Sin embargo, la evaluación crítica de reformas muchas veces orientadas a la privatización y la apertura no llevó a plantear, por ejemplo, que el único remedio a sus insuficiencias y defectossea el regreso al monopolio público integrado. Las formas de organización de las industrias energéticas, han cambiado debido a múltiples factores y no siempre los resultados han estado a la altura de las previsiones, pero regresar a formas que han evidenciado numerosos límites no puede ser una solución. Como lo dijo Jean-Marie Martín (Francia) en su intervención en la sesión inaugural del coloquio: nuestros análisis han carecido de clarividencia porque subestimaron los fracasos, efectivos o potenciales, de las empresas públicas al abrigo de la competencia y dependientes de agentes sociales demasiado poderosos .

Aportaciones del enfoque institucionalista

En el análisis de las respuestas y propuestas que se han dado en América Latina, estuvo presente el enfoque institucionalista. En efecto, las instituciones cuentan o importan , tanto para comprender de qué manera ciertas reformas inspiradas en modelos generados en países desarrollados no han tenido los resultados esperados al transplantarlos pura y simplemente a otras realidades, como para elaborar propuestas que se adapten mejor a las condiciones y trayectorias locales. En ese sentido, se presentaron aportaciones (Dominique Finon, Francia) para entender el papel del entorno institucional en la instauración de las reformas, de manera particular en el caso de la industria eléctrica. Esas aportaciones consisten sobre todo en: plantear el orden en el cual se deben llevar a cabo, la consolidación de los derechos de propiedad, la creación de instituciones regulatorias eficaces, la construcción de capacidades administrativas para llevarlas a cabo, la posible inserción en un marco institucional regional. De los entornos institucionales, de su calidad y características depende en buena parte no solo el éxito de las reformas en general, sino también desarrollos de nuevos vectores de oportunidades tecnológicas, como por ejemplo el de la producción distribuida , tal como se presentó en el coloquio con base en el análisis de los casos de México y Argentina.

En el caso de los países productores de hidrocarburos que se abren a los inversionistas extranjeros, las aportaciones institucionalistas hacen posible un análisis de las condiciones jurídicas, regulatorias y fiscales para hacer creíbles y confiables los arreglos contractuales que permitan nuevas formas de acceso a la exploración y producción de los recursos. Las aportaciones institucionalistas permiten también poner en evidencia las carencias e insuficiencias de contenido, de coherencia o de timing de determinadas experiencias de privatización, como en el caso de Rusia (Catherine Locatelli y Dominique Finon, Francia). Un aspecto interesante de ese caso es el de poner en evidencia las contradicciones y resultados de la transposición de las instituciones formales de mercado y del mantenimiento de prácticas heredadas del sistema de economía planificada.

Globalización, aperturas, articulación de mercados, integraciones regionales

En el caso de las reformas de industrias petroleras que se proponen la apertura de las actividades de exploración y producción, es preciso plantearse preguntas básicas antes de modificar los marcos legales y fiscales (Juan Carlos Boué, México). Uno de los principales puntos a considerar es que las petroleras privadas no pueden competir con las estatales en la generación de ingresos fiscales para los gobiernos de los grandes países exportadores de petróleo. Esto sería un argumento fuerte en el caso de México para que las cosas sigan como están. Pero la apertura no solo tiene que ver con procesos internos; es preciso tomar en cuenta también las tendencias actuales que prevalecen en el plano internacional y sus implicaciones, tanto en el plano institucional como tecnológico y organizacional (Angel de la Vega Navarro, México), así sea para desecharlas y reafirmar opciones propias. En ese sentido, también es preciso tener presentes los principios, estrategias y acciones de las políticas de Estados Unidos (Pierre Noël, Francia), país para el que la diversificación de los aprovisionamientos tiene una importancia estratégica, de ahí la importancia que otorga al acceso pleno a los recursos petroleros a través de la instauración de un entorno institucional favorable a sus intereses y de las compañías petroleras.

Con la globalización se han estado desarrollando en el mundo nuevas formas de acceso a los recursos naturales, acompañadas de nuevos cuerpos legales y tratados para facilitar las inversiones, los cuales tienen implicaciones sobre las inversiones energéticas (Angel de la Vega Navarro, México).De lo que se trata básicamente es de favorecer las inversiones extranjeras y de proporcionarles seguridad legal y económica en los países receptores: respeto de las obligaciones contraídas por los Estados; repatriación de ganancias en divisas convertibles, introducción del arbitraje internacional, etc. Ante esos hechos y tendencias, es preciso replantear la vinculación entre los recursos naturales, cuya explotación se pretende sea cada vez más libre y abierta, y el desarrollo de los países productores/exportadores. En el coloquio se actualizó esa problemática, en particular en relación con Venezuela (Jesús Mora Contreras, Venezuela). También se planteó el problema de la sostenibilidad de los recursos energéticos mostrando, por ejemplo, que es posible implementar una explotación de petróleo que sea consecuente con una política energética sostenible, desde la perspectiva dela protección del medio ambiente y del agotamiento de las reservas (Sergio Lopera Castro, Colombia). Por otra parte, en un marco de la geopolítica y la economía petrolera mundial se enfatizó el carácter estratégico y agotable de la energía. Se sugirió que es probable que el desequilibrio entre la oferta y la demanda se resuelva por medio de una redistribución violenta de la propiedad de las reservas conocidas (Carlos Guillermo Álvarez, Colombia).

El coloquio se situó pues con claridad en realidades actuales que tienen que ver con la globalización y con la manera como ese proceso ha impactado a sectores como el energético (Jean-Marie Martín-Amouroux, Francia). Tales impactos pueden estudiarse en el plano de industrias transnacionalizadas o de la inserción de los países y de sus industrias a los procesos de la globalización productiva y financiera, con las implicaciones regionales correspondientes. En el caso de México, esto último tiene que ver con su creciente integración a la economía americana, lo cual ha tenido efectos directos e indirectos sobre la estructura y organización de las industrias energéticas e incluso sobre aspectos específicos como la geografía de la generación de electricidad (María Teresa Sánchez Salazar, José María Casado Izquierdo, Eva Saavedra Silva, México). En ese contexto, el análisis de las conexiones trans-fronterizas y la instalación de nuevas plantas eléctricas en la frontera entre México y Estados Unidos toman un interés particular.

En el caso del gas natural, los impulsos a una mayor articulación de los mercados, obligan a interrogarse sobre la convergencia y la armonización de los sistemas de regulación en el marco de América del Norte y de otros espacios regionales (Alberto Elizalde Baltierra, México). En el Cono Sur, en donde actúan fuerzas para una mayor integración energética, de manera particular en lo que respecta al comercio de gas natural entre los países de esa zona, se plantean diversas asimetrías y carencias en el plano de la coordinación de las políticas energéticas, de los arreglos institucionales y de la convergencia regulatoria. Al constatar, a partir de lo anterior una insuficiente governance structure en los procesos de integración, surgen propuestas como la de un Secretariado para la Energía del Mercosur y se reconsidera el papel de los Estados y de las empresas (Edmar Luiz Fagundes de Almeida, Nicholas Trebat, Brasil).

¿Los Estados tienen todavía un papel qué jugar?

El papel central del Estado en el sector energético marcó durante décadas el desarrollo de ese sector en América Latina. Con los cambios efectuados, sobre todo en la década pasada, en muchos casos los Estados no han encontrado con claridad su nuevo papel. En países como Brasil, el papel que tuvieron las empresas estatales y los recursos fiscales en la construcción de una infraestructura energética, construida alrededor del petróleo y la electricidad, fue definitivo en un primer momento (João Lizardo de Araújo, Adílson de Oliveira, Brasil). En los 90s, con las reformas orientadas al mercado,se reestructuraron las industrias energéticas y el capital privado adquirió un papel más importante.

Puede pensarse que el reto para el Estado es ahora más de coordinación que de intervención directa; pero es preciso plantear las buenas preguntas: ¿qué finalidades y modalidades de la intervención de los poderes públicos en economías cada vez más liberalizadas y globalizadas? (Víctor Rodríguez Padilla, México).

En todo caso parece claro que para avanzar algunas rupturas son inevitables. Este es el caso de México: una gestión mas eficiente de las empresas públicas energéticas dependerá de cambios importantes de su relación con el Estado. Solamente después de eso podrán afrontar con solvencia una apertura que vaya más allá de los límites actuales: de ser ésta necesaria y después de un amplio debate en la sociedad mexicana.

* Profesor-investigador del Posgrado de Economía de la UNAM y co-organizador académico del coloquio, que se llevó a cabo del 5 al 7 de noviembre del 2003. Las ponencias estarán disponibles en CD, en versión impresa, en línea y serán publicadas en un libro. Para mayor información: adelaveg@servidor.unam.mx