El informe de la Auditoría Superior de la Nación confirmó las incongruencias jurídicas en materia de electricidad. Como el gobierno, en consecuencia, muestra poco interés en negociar una reforma eléctrica con el Congreso, es probable que en los próximos meses continúe un forcejeo que no resuelve los problemas de esta industria.

SERGIO BENITO OSORIO ROMERO*

El Informe sobre la Cuenta Pública 2002 que presentó la Auditoria Superior de la Federación (ASF) el pasado mes de abril, en su capítulo referente al sector eléctrico, ha suscitado un fuerte debate en torno a dos afirmaciones: (1) que la Comisión Federal de Electricidad (CFE) ha sido impedida de utilizar recursos propios para la ampliación de la infraestructura eléctrica que requiere el país y (2) que la Comisión Reguladora de Energía (CRE) ha autorizado actividades de comercio eléctrico fuera de la ley.

A instancias de la denuncia presentada a la ASF, en junio de 2003,por los presidentes de las comisiones de puntos constitucionales de la Cámara de Diputados y de Senadores, Salvador Rocha y Manuel Bartlett, el órgano de fiscalización federal realizó una serie de auditorías a la CFE y a la CRE que, en el primer caso, establecieron que el flujo de efectivo de CFE es suficiente para financiar la expansión del sector eléctrico nacional y que, sin embargo, la Secretaría de Hacienda no lo autoriza, por lo que la CFE irá perdiendo participación en la generación de electricidad al grado que, en 2008, sólo aportará el 68 % del suministro y los particulares el 32 % restante. Esto contraviene, de toda evidencia, la exclusividad constitucional del Estado para generar la electricidad requerida para suministrar el servicio público.

La afirmación de los auditores es sustentada a través en un análisis de los flujos de utilidades y depreciación de la CFE, entre los años de 1990 y 2002. Durante los primeros cinco años se crean excedentes para inversión hasta por 37 mil millones de pesos anuales, lo que incluso favoreció un ejercicio de sobreinversión. En la segunda parte del período, el gobierno federal realiza cambios en los criterios de contabilidad de las empresas públicas e incorpora obligaciones, como las reservas para pasivos laborales, que redujeron la inversión a tal punto que el margen de reserva operativa del sistema eléctrico cayó de manera alarmante en el año 2000; el arrendamiento de plantas se multiplicó y se iniciaron programas de inversión con impacto diferido en el gasto (Pidiregas) ampliando el endeudamiento de CFE hasta una magnitud de 48 mil millones de pesos en 2002.

La ASF comparó el endeudamiento a través de proyectos de inversión financiada directa tipo CAT (construir, arrendar y transferir) y financiada condicionada, representada ésta última por los Productores Independientes de Energía (PIE). Estas son empresas con permisos para generar y vender electricidad en exclusiva a CFE y que desde 1998 han dominado los planes de inversión de la paraestatal hasta el extremo de que, en una proyección a 2008, llegarían a representar el 99 % de la generación que se incorpora al Sistema Eléctrico Nacional.

La deuda contraída con los productores independientes presenta desventajas frente a la inversión no condicionada, pues el flujo neto de recursos en proyectos CAT, en el período 2000-2002, logra ser superior en 70 % respecto a sus propias metas presupuestadas. En cambio, los PIE significan compromisos de compra de electricidad que se pagan en función de la energía recibida más una cantidad constante que sufraga la capacidad instalada del proveedor, sea despachado o no. Así, el índice de eficiencia en la compra de energía dentro del período citado aún cuando fue mejorando de 44 % hasta 81 % (el último año) no logró alcanzar el monto programado y, sin embargo, se erogó plenamente el costo fijo acordado.

Bajo este análisis, la ASF concluye que con el uso de su propio flujo de efectivo la CFE podría modificar su tendencia de endeudamiento a través de inversiones por administración directa que, además, favorecerían esquemas de menor rigidez financiera.

Respecto a las auditorias practicadas a la CRE, la ASF considera que el control y la supervisión& para otorgar permisos de generación de energía eléctrica& no son adecuados , porque los solicitantes incumplen la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. Por otra parte, encontró evidencia que existen permisionarios cuyo objeto es la generación de energía eléctrica para su venta y la prestación del servicio público, en contra del espíritu del artículo 27 constitucional .

El órgano superior de la federación observa diversos incumplimientos en la documentación de los permisos de generación de electricidad, tales como ausencia de estudios de impacto ambiental, programas de suministro de combustible, entrega de documentación fuera de los plazos legales, etc., que ilustran el desorden con que ha procedido el regulador en los procesos de autorización de permisos de generación y que según la Ley de Procedimiento Administrativo serían suficientes para producir la nulidad del acto administrativo .

La ASF va más allá y solicitó al Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM un estudio sobre los permisos para la generación de energía eléctrica previstos en el reglamento y en la ley de la materia. Dicho estudio concluye en que los permisos, el reglamento y la ley contravienen los artículos 27 y 28 de la Constitución. La ASF asume, inmediatamente, que un juicio de tal magnitud no está dentro de sus facultades por lo remitió el estudio a la Cámara de Diputados para los efectos que hubiera. Es evidente que, con este acto, la Auditoría quiso ponerse al lado de la Suprema Corte en ocasión de la sentencia que se dictó contra del reglamento de la Ley del Servicio Público de Electricidad, emitido por el presidente Fox, para ampliar el margen de venta de electricidad por particulares; en aquella oportunidad, la Corte no sólo se limitó al objeto de la controversia sino que opinó sobre la inconstitucionalidad de la ley, detonando un amplio debate sobre la necesidad de recuperar la coherencia de la legislación vigente.

Las observaciones que hace la ASF sobre las irregularidades administrativas encontradas en los procesos de otorgamiento de permisos, así como la violación de la misma ley del servicio público de electricidad dejan en claro que los últimos dos gobiernos, de manera sistemática, han avanzado en la privatización del servicio público de electricidad a través de acciones que se ubican fuera de la ley o cuyos efectos han lesionado gravemente la viabilidad de los entes públicos encargados de ese servicio.

El informe de la ASF sobre la existencia de un mercado de electricidad entre empresas de autoabastecimiento pone a los agentes de este mercado en la clandestinidad, porque aún cuando esta situación ya era de conocimiento público desde hace años, ahora la autoridad competente ha concluido oficialmente que operan de manera irregular.

Por lo tanto, las autoridades de la Secretaría de Energía están obligadas, por ley, a supervisar los procedimientos de la CRE. Eludir esta responsabilidad bajo el argumento, soterrado, de que el Congreso impide la reforma constitucional para abrir el sector eléctrico a la inversión privada, sólo profundizaría las tensiones entre el Congreso y el Ejecutivo y ampliaría el ambiente de vulnerabilidad del estado de derecho. En todo caso, el Senado ya acordó dar seguimiento puntual al cumplimento de las observaciones formuladas por la ASF.

En estas circunstancias y dada la posición del gobierno por abandonar de la negociación para la reforma energética, los próximos meses pudieran ser simplemente la continuación de un forcejeo que en nada contribuye a la solución de los problemas de un sector que es vital para la recuperación económica del país.

*Es licenciado en Economía y coordinador de asesores de la fracción parlamentaria del PRD en el Senado de la República. Ha sido diputado federal por el PRD y presidente de la Comisión de Energéticos, así como consejero de México para Asuntos Agropecuarios en Europa y representante para las Negociaciones de México en el GATT. (sosorir@hotmail.com)