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Cinco grandes retos del sector energético


Toda nación moderna requiere de un sector energético que sirva de cimiento para su desarrollo económico. México no puede ser la excepción. La economía mexicana requiere que ese sector sea un detonador de crecimiento. Para lograrlo, debemos alcanzar acuerdos que nos permitan enfrentar y resolver los grandes retos por delante, en beneficio de todos los mexicanos, de las generaciones presentes y futuras.

CARLOS MONTAÑO FERNÁNDEZ*

Es posible distinguir cinco grandes tareas o retos que se deben atender prioritariamente en el sector. No son, de ninguna forma, los únicos. El sector energético mexicano es muy complejo y su problemática es, por lo tanto, muy diversa. Sin embargo, los retos que se describen a continuación pretenden hacer una síntesis que permita entender de forma general los asuntos más importantes que discutir y sobre todo resolver.

Estos son: (1) el abasto de energía, (2) el financiamiento de la inversión, (3) consolidar empresas públicas de clase mundial, (4) garantizar certidumbre jurídica, y (5) definir el papel de México en el entorno energético mundial.

Abasto de energía

La demanda de energía, en todas sus modalidades (electricidad, petróleo, gas natural, etc.) ha tenido crecimientos históricamente altos. Es necesario considerar que pese a las crisis económicas que ha vivido el país, las tasas de crecimiento de la demanda no han disminuido drásticamente, solamentehan mostrado un crecimiento menos acelerado. Por ejemplo, en 1995 la demanda de gas natural y de electricidad se incrementaron 3.5% cada uno, mientras que el PIB decreció (–6.2%).

En cuanto a la demanda de energía eléctrica, se espera que el consumo crezca 5.6% anualmente durante los próximos 10 años, al pasar de 191.2 gigawatts-hora (GWh) en 2003 a 298.2 GWh en el 2012. En el sector industrial, el crecimiento esperado es incluso mayor, alcanzando 6.1%.

Para hacer frente a ese crecimiento, es necesario que el Sistema Eléctrico Nacional (SEN) cuente en el 2012 con una capacidad de generación de 62,730 megawatts (MW). Con este fin habrá que agregar 25,757 MW de nueva capacidad, considerando que teníamos 41,177 MW en diciembre del 2002 y que se está programando el retiro de 4,204 MW entre 2003 y 2012.

El abasto de energía no sólo es un problema de satisfacción de demanda. Como es conocido, las finanzas nacionales son dependientes de los ingresos que por conceptos petroleros se generan, ya sea por venta de hidrocarburos o bien por impuestos generados. Esto imprime una relevancia adicional a la situación de la producción y desde luego al estado de las reservas petroleras. Los datos muestran que las reservas petroleras probadas siguen cayendo, a pesar de que ha crecido la inversión de Petróleos Mexicanos (Pemex) en exploración y producción y la tasa de restitución de reservas totales muestra una tendencia positiva. Diversos cambios en las metodologías para la contabilización de reservas explican, en parte, la reducción de las reservas que estos datos señalan. Más allá de buscar una explicación contable a las tendencias, podemos deducir de estos datos la subinversión que en años pasados se presentó en el sector. Por ejemplo, durante el periodo 1994-2000 la inversión en exploración y producción ascendió a 42,875.8 millones de pesos, para el lapso 2001-2004 ésta alcanzó los 101,376.2 millones de pesos, ambas cifras a precios de 2004, esto es 2.4 veces más. Estos datos son también una señal de que se requieren esfuerzos y recursos crecientes para enfrentar el reto de abasto suficiente ante la declinación de algunos campos y los nuevos desafíos tecnológicos que impone la explotación de los nuevos yacimientos.

¿Qué situación guarda el gas natural en México?La evolución de la demanda por gas natural está estrechamente vinculada con la evolución del sector eléctrico y su creciente preferencia por este hidrocarburo como combustible.Factores económicos, técnicos y ambientales apuntan a la generación de energía eléctrica por medio de plantas de ciclo combinado (consumidoras de gas natural) como una solución a la demanda por electricidad.

Se prevé que la demanda nacional de gas natural pasará de 5,900 millones de pies cúbicos diarios (MMpcd) en el 2004 a 9,389 MMpcd en el 2012, con una tasa media de crecimiento anual de 6.8%.

El sector eléctrico será el que más gas demandará en los próximos años. En el 2003, este sector representó 34.6% de la demanda total de gas natural; en el 2012, llegará a 44.5%. Al ser el gas natural el combustible fósil más limpio disponible, la elección de plantas generadoras a gas natural es la más adecuada en términos ambientales y de costos.Por su parte, el sector industrial representa el 22.3% de la demanda, y debido a los altos precios del gas natural y a procesos de sustitución de combustibles en algunas ramas industriales, su demanda crecerá en promedio un 5.3% entre 2002 y 2012, por debajo del crecimiento de la demanda nacional.

Sin embargo, la oferta nacional de gas natural no crecerá al mismo ritmo que la demanda.México mantendrá su dependencia de las importaciones de gas natural e incluso es posible que la brecha entre la demanda y la oferta se amplíe. En el 2012 se prevé un déficit de 2,566 MMpcd, más de dos veces las importaciones actuales.

Sin duda, enfrentamos un reto en gas natural. Se prevé que el déficit en México será cubierto con importaciones provenientes de Estados Unidos en su mayoría. Sin embargo, estimaciones realizadas por el Departamento de Energía de los Estados Unidos sobre la oferta de gas natural de Canadá prevén que habrá menores exportaciones de este energético hacia Estados Unidos. Estas previsiones señalan que Canadá usará una mayor proporción de la producción de gas para extraer crudo de sus yacimientos no convencionales en la provincia de Alberta. Esto podría ocasionar cambios en el balance de gas natural estadounidense que presionarán aún más los preciosy comprometerán la satisfacción de la demanda en el mercado mexicano.

Adicional a la problemática de demanda presentada, existen algunos puntos que se deben considerar en la descripción del reto del abasto de energía.

Se escucha frecuentemente que el sector energético no contribuye como debiera a mejorar la competitividad y la productividad del país. Se reclama también que los precios de los insumos energéticos son elevados y muy volátiles y que la calidad de algunos productos y servicios no se encuentra en estándares internacionales. Todo ello contribuye a la pérdida de mercados y oportunidades de inversión.

Las empresas (y los consumidores en general) requieren energía a precios competitivos y con una calidad a niveles internacionales. Se requieren insumos energéticos confiables para atraer inversiones que generen empleos. ¿Cómo satisfacer estas demandas por más calidad y precios competitivos? Esto es parte integral del reto de abasto suficiente.

Financiamiento de la inversión

El gobierno, al mismo tiempo que debe resolver los problemas descritos anteriormente, debe enfrentar compromisos de gasto en rubros como seguridad, salud, educación y justicia que son sus más importantes obligaciones ante los ciudadanos. De ahí la pregunta: ¿Cuánto se requiere para alcanzar el abasto suficiente y cómo financiar las necesidades ante las demandas de otros sectores?

En materia de financiamiento, se calcula que el sector eléctrico requerirá 582 mil millones de pesos en el lapso 2003-2012, mientras que Pemex tendrá necesidades de inversión estimadas en 1.4 billones de pesos.

Básicamente, son cuatro las alternativas de financiamiento que el gobierno tiene a su alcance: inversión presupuestal, inversión privada directa, gasto diferido (Pidiregas) y deuda. En el renglón de la inversión presupuestal, el gobierno enfrenta un dilema en cuanto a la elección de prioridades. El presupuesto tiene muy poco margen de maniobra para asignaciones fuera de los gastos que año con año se realizan. Las inversiones anuales promedio previstas en los subsectores hidrocarburos y electricidad son aproximadamente 200 mil millones de pesos. Comparemos esto con los montos que en 2004 fueron asignados a la Secretaría de Educación Pública (113 mil millones), a ciencia y tecnología (27 mil millones) o a la Secretaría de Seguridad Pública (6 mil millones). Cualquier decisión por incrementar los montos asignados vía el presupuesto implicaría recortes en otros rubros. Por lo tanto no es posible, dada la estructura de gasto actual, incrementar las inversiones vía presupuesto.

La inversión privada directa se encuentra restringida por el marco legal actual. La Constitución reserva la mayoría de las actividades para el Estado y sus organismos, dejando muy poco lugar a la inversión privada. Algunas excepciones que se pueden destacar son aquellas inversiones en la distribución y almacenamiento de gas natural. Otra excepción importante está en el subsector electricidad, dónde se permite la inversión privada en el segmento de la generación bajo cuatro figuras: producción independiente, cogeneración, autoabastecimiento y pequeña producción. Sin embargo, estos espacios son insuficientes ante el tamaño del reto. En diferentes países del mundo –aún en algunos con una amplia intervención del Estado en la economía– se han establecido esquemas para permitir el flujo de recursos privados a los sectores energéticos. En otros países, el estado limita su intervención a ser el regulador, dando un amplio margen a la participación privada.

Si queremos que ésta sea una alternativa viable y a la altura del reto que enfrentamos, sin duda tendremos que intensificar la búsqueda de esquemas que permitan que la inversión privada complemente el esfuerzo del sector público.

Otra alternativa para el financiamiento es el mecanismo de Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo, mejor conocidos como Pidiregas. Aunque los Pidiregas se han empleado para resolver muchos de los problemas en los últimos años, este esquema de inversión ya da muestras de agotamiento. La participación de los Pidiregas dentro de las inversiones del sector ha ido en aumento, pasando de 16% en 1997 hasta alcanzar el 71% en 2004. Los compromisos de pagos en 2004 ascienden a 75,744.5 millones de pesos y se estima serán de 150,510.5 millones de pesos en 2010 (sólo considerando la modalidad de inversión directa).

La emisión de deuda sigue siendo una opción gracias a la estabilidad macroeconómica del país. Sin embargo, hay limitantes. México ya conoce las consecuencias de un sobreendeudamiento y lo difícil que es recuperarse en caso de una crisis. Durante los años 70 y 80, se abusó de este esquema y se privó del bienestar a varias generaciones de mexicanos. Ante este panorama, las alternativas se hacen menos e implican un acuerdo en el diagnóstico para poder avanzar en el tipo de soluciones que se puedan implementar.

Consolidar empresas públicas de clase mundial

Un reto importante en el sector lo constituye el lograr que las empresas del sector tengan la combinación correcta entre supervisión y rendición de cuentas y autonomía de gestión.

Adicionalmente será necesario que, buscando las condiciones adecuadas en el contexto de las finanzas públicas, se revisen los regímenes fiscales a los que las empresas están sujetos. Estos esquemas se han convertido en uno de los principales obstáculos para una mayor autonomía de gestión y han desviado en algunos casos las decisiones de inversión e impedido el crecimiento de la empresa.

Los órganos de gobierno, su composición y falta de independencia son otro obstáculo para una operación eficiente.La creación del Comité de Auditoría en Pemex, con sus consejeros independientes para dar mayor transparencia a las operaciones y asegurar que haya divulgación de información, es un paso en la dirección correcta pero falta mucho por hacer aún.

Garantizar certidumbre jurídica

Los inversionistas cuentan con herramientas para mitigar los riesgos que el mercado presenta. Sin embargo, no cuentan con los elementos para protegerse de cambios en los marcos legales aplicables. El gobierno debe procurar la creación de un marco legal estable y, dadas las condiciones que se plantearon sobre las alternativas de financiamiento, sería deseable encontrar también un marco legal que fomente la inversión privada.

El verdadero reto consiste en conciliar las posiciones para lograr un marco jurídico que no deje dudas a los diferentes actores y que al mismo tiempo permita que las inversiones encuentren en México un lugar atractivo, manteniendo siempre la rectoría del Estado y procurando el mayor bienestar para los ciudadanos.

Definición del papel de México en el entorno internacional

Finalmente, México debe estudiar el impacto de sus políticas en el entorno energético mundial. No podemos abstraernos de la realidad internacional y del comercio mundial de energéticos en el que activamente participamos. El país está llamado, por su propio interés y beneficio, a contribuir al ordenamiento de los mercados energéticos internacionales, aumentando su cooperación e intensificando su participación en diversos foros. En particular, habrá que consolidar el papel de México como actor relevante para la estabilización del mercado petrolero.

En esta materia, se vive un momento en que la demanda global de petróleo está alcanzando los techos de la producción mundial. Diversos factores políticos a nivel mundial impulsan al precio del petróleo a alcanzar niveles muy elevados. Los países consumidores miran hacia los productores con la esperanza de que de alguna forma la oferta pueda ser incrementada.

En México, los efectos de los precios del crudo son mixtos. Por una parte, se cuentan con recursos excedentes dado que el precio promedio durante 2004 ha estado por arriba de la previsión oficial. Sin embargo, la economía en su conjunto podría resentir los efectos negativos que sobre la economía estadounidense pueden tener los altos precios. Esto nos lleva a evaluar con mucho detenimiento la importancia que México puede tener en el contexto del mercado internacional de petróleo.

El reto más importante

Este artículo pretende resaltar algunos de los problemas que enfrenta el sector energético mexicano. El conocimiento a fondo de estos problemas es un primer paso para encontrar una solución.México tiene las condiciones para poder hacer de este sector un detonador de la economía interna y motor del desarrollo del país. Cuenta con un subsuelo rico en recursos, con bases macroeconómicas que favorecen la inversión y con un mercado en crecimiento con altas expectativas de demanda.

Se han presentado en forma resumida los principales retos que se deben enfrentar en lo inmediato para hacer que la industria energética crezca y eleve su contribución como un sector medular de la economía nacional.

Sin embargo, es indispensable resaltar que el principal reto que tiene ese sector frente a sí, es proponer un diagnóstico libre de cualquier duda o posición intransigente para poder entonces construir soluciones que tengan el respaldo de la mayoría y que beneficien a todos los mexicanos.

*Es licenciado en Economía del ITAM y maestro en Políticas Públicas por la Universidad de Harvard. Se ha desempeñado como asesor del secretario de Energía, como director general de Recaudación de la Secretaría de Finanzas y Planeación del gobierno del Estado de Veracruz y como director de Política Económica de la Fundación Miguel Estrada Iturbide. Actualmente, es director general de Planeación Energética de la Secretaría de Energía. Los puntos de vista expresados en el artículo no reflejan necesariamente la posición de la Sener. (cmontano@sener.gob.mx)