Regresar a la lista artículos | Inicio
Petróleo global: riesgos y oportunidades
La organización de la industria petrolera global, vinculada a las cuestiones de propiedad de la nación sobre los recursos y la explotación de éstos, da lugar a nuevas discusiones, en un era en que un nuevo modelo liberal pretende imponer su lógica.
ANGEL DE LA VEGA NAVARRO*
Global Oil es el título de un libro que se distingue por desarrollar sus análisis con un sustento teórico riguroso, a contracorriente de la teoría económica dominante. Ésta, en términos generales, considera sin interés la propiedad de los recursos naturales en la determinación de los precios y niega la existencia de un ingreso relacionado con la tierra (la renta del suelo). Las implicaciones son de consideración cuando se plantea la posibilidad de aperturas petroleras: la renta no tendría ningún papel en la determinación de los precios y los propietarios de los recursos no tendrían en consecuencia ningún derecho a reclamar un ingreso ni posibilidades legítimas de acción.
Bernard Mommer , autor del libro mencionado, enfoca su estudio al upstream (exploración y producción de petróleo y gas), tomando en cuenta la renta de manera central. Esto le permite explicar las relaciones y los comportamientos de los principales actores –los propietarios de los recursos, los productores, los consumidores y los Estados– enmarcándolos en formas de gobierno (governance) de la industria que se establecen en diferentes períodos. Puede así esclarecer cuestiones fundamentales relacionadas con la propiedad de los recursos naturales y las relaciones que dos actores han establecido a lo largo de la historia: las compañías petroleras internacionales y los propietarios de los recursos petroleros (individuos, grupos o Estados). Cuando se trata de Estados, su particularidad es que pueden ejercer los derechos correspondientes al “dominio eminente”, entre los cuales se encuentra el de exigir una renta por la explotación de los recursos situados en su territorio y que son propiedad de la nación.
RELEVANCIA PARA MÉXICO
El libro es importante, porque ilumina cuestiones cruciales de la actualidad petrolera, pero sus análisis tienen también un gran interés para estudiar el desarrollo mundial de la industria petrolera y experiencias de países determinados. En el caso de México, el enfoque de Mommer puede ser muy útil para reexaminar nuestra historia petrolera; por ejemplo para:
- Comprender que la confrontación internacional con las compañías petroleras, de la cual surgió la nacionalización de 1938, fue también una confrontación interna. Dentro de esta confrontación, se encontraron los terratenientes alineados con las compañías, ellas mismas propietarias de grandes extensiones de tierra;
- Analizar la manera cómo el conflicto en torno a la propiedad privada vs. la propiedad pública de los recursos se resolvió en el caso de México mediante la instauración de una organización particular de la industria petrolera que relacionó de manera indisoluble, hasta ahora, la propiedad de la nación al monopolio estatal;
- Separar claramente las cuestiones que corresponden a la renta (propiedad de los recursos) de las que tienen que ver con los ingresos generados por las empresas petroleras. Estas cuestiones, desde hace tiempo, han sido zanjadas en otros países, pero continúan oscurecidas en México: por ejemplo las relativas a la distinción entre propiedad de la nación sobre los recursos y la explotación de éstos, ya sea directamente por el Estado a través de una empresa pública o por inversionistas privados a través de diversas formas de concesión o de contratación. Tales confusiones tienen consecuencias sobre los confrontaciones que se dan en torno a la nacionalización (que concierne directamente a los recursos) y a la privatización (que tiene que ver con la propiedad de las empresas y de sus activos).
DERECHOS DE LOS ESTADOS PRODUCTORES
Sin desdeñar la dimensión teórica de este libro y sus implicaciones para la investigación histórica, su objetivo central es examinar temas de actualidad, como las tendencias que van en el sentido de la negación de los derechos que corresponden al «dominio eminente» de los Estados productores. El propósito de los países consumidores y de las compañías petroleras internacionales, según Mommer, es instaurar una nueva forma de gobierno de la industria petrolera mundial centrada en el libre acceso a los recursos de los países productores: “a new liberal governance of global oil”. Es decir, después del viejo sistema de concesiones de tipo colonial, en el cual los derechos soberanos de los países productores se veían reducidos al mínimo –en particular en el terreno fiscal–, y después del corto período de la “Revolución de la OPEP”, se estaría construyendo una nueva estructura que beneficiará únicamente a la economía global.
En esta estructura, los intereses de los países consumidores y de las compañías petroleras internacionales predominarán de nuevo en detrimento de los países productores-exportadores y de sus compañías petroleras. De hecho, las formas de organización de algunas de éstas se han visto ya afectadas: han pasado de una situación en la cual eran colectoras de impuestos a otra en la cual su papel es promover las inversiones extranjeras con niveles muy bajos de imposición fiscal. El autor tiene en mente, sin duda, el papel de Petróleos de Venezuela (PDVSA) en la apertura venezolana, cuando se pretendió hacer de esa empresa una agencia gubernamental para el otorgamiento de licencias. Pero, de manera más amplia, se interesa en analizar los contratos de exploración y producción (E&P) de un nuevo tipo, los cuales buscan asociar a las empresas públicas petroleras, ignorando la especificidad de las inversiones petroleras. Es decir, esos contratos, en vez de dar su lugar a la propiedad de los recursos naturales y a los derechos correspondientes, privilegian los derechos de los inversionistas, sobre todo los de las compañías petroleras internacionales. En la agenda liberal, según Bernard Mommer, el papel que corresponde a las empresas públicas petroleras es solamente de paraguas o de rehenes en una estrategia de «agency capturing».
En ese marco, Mommer da una importancia particular a un punto que considera crucial en las relaciones entre los países consumidores y las compañías petroleras transnacionales, por un lado, y la OPEP por el otro. Se trata del tipo de régimen fiscal que tiende a imponerse en la actualidad, al cual se agregan las disposiciones contenidas en los tratados internacionales de inversión (Energy Chapter Treaty, TLCAN, OMC, etc.).
En el plano fiscal, las cuestiones principales están estrechamente ligadas a las formas de propiedad de los recursos y a los regímenes fiscales correspondientes: non-proprietorial vs. proprietorial. Cuando los recursos son objeto de propiedad pública y su administración corresponde en consecuencia al Estado, éste debe de manera natural tomar en cuenta la renta del suelo en el marco de un régimen fiscal de tipo proprietorial. Pero la solución que tiende a imponerse en la actualidad es la de considerar al Estado como un administrador que adopte como criterio principal la rentabilidad de los inversionistas y el libre acceso a los recursos para llegar a la más grande disponibilidad posible de petróleo. Esto se puede lograr mediante la instauración de un régimen fiscal non-proprietorial de caracter liberal, cuyo objetivo principal no es captar la renta, sino solamente imponer fiscalmente las ganancias excesivas, los windfall profits que provienen de un alza excepcional de los precios. En los países de la OPEP predomina un régimen proprietorial y el Reino Unido se ha convertido en la experiencia más avanzada de un régimen fiscal non-proprietorial, en el cual el papel de la propiedad de los recursos naturales se ha suprimido por completo y en donde la idea misma de un pago por el recurso natural – royalties por ejemplo- ha desaparecido por completo (“cero renta”). En su libro, publicado en 2002, Mommer ya constataba la pretensión de que el régimen fiscal non-proprietorial se convirtiera en la nueva referencia internacional. En el extremo de esa lógica se encuentra lo sucedido en Irak y las condiciones y modalidades que se están aplicando para la explotación de sus recursos petroleros después de la invasión de su territorio.
De manera paralela, a la revisión de los regímenes fiscales –nos dice Mommer–, los países desarrollados han puesto en la mira “la soberanía permanente sobre los recursos naturales”, una de las conquistas de la época de la “revolución de la OPEP”. Mediante tratados multilaterales de inversión se establecen reglas comunes a los países firmantes, a sabiendas de la dirección que toman las inversiones internacionales. En lo que respecta a la especificidad de las inversiones energéticas, ha tomado así forma progresivamente un régimen fiscal que, en palabras de Mommer, «at its heart it contained the new non-proprietorial governance for international oil». Esto aparece claramente en la definición misma de las inversiones que se aplica a todo tipo de contratos: “production or revenue-sharing contracts, concessions, or other similar contracts”. De esta manera, por ejemplo, los contratos de exploración y producción en el campo del petróleo son considerados simplemente como “acuerdos de inversión”. Para Bernard Mommer la conclusion es clara: «These treaties provide a legal framework for the exploitation of natural resources ignoring the possible existence of a landlord-tenant relationship. They only deal with the rights of investors».
Al haber estado cerrado México durante décadas a la entrada de inversiones extranjeras, de manera particular en las actividades de exploración y producción, se dejó de dar seguimiento a cuestiones cruciales en las relaciones entre Estados propietarios de los recursos y las compañías petroleras internacionales. Cuando ahora se habla de apertura en las aguas profundas del Golfo de México, por ejemplo, la ignorancia en las modalidades de contratación y sobre los regímenes fiscales que tienden a aplicarse hoy en día puede resultar extremadamente costosa. Del lado correspondiente a Estados Unidos, ha habido innovaciones para fomentar las inversiones (area wide leasing), pero habría que examinarlas en detalle para determinar si corresponden a los intereses del país, no adoptarlas acríticamente como algunos proponen.
Cabe agregar, por último, que con base en los análisis de Bernard Mommer, se pueden profundizar ciertas cuestiones que el autor menciona solamente, por ejemplo el de la utilización de la renta captada por los países productores y las consecuencias sobre el desarrollo de sus economías. Los países exportadores llegaron a controlar a principios de los años 80 una parte sustancial de la producción y de las reservas, recibieron miles de millones de dólares correspondientes a sus derechos de propietarios y a partir de esa situación buscaron hacerse un lugar en la economía mundial. Organizados en el seno de la OPEP pretendieron, a partir de recursos de origen rentista, promover el desarrollo y la diversificación de sus economías. De cierta manera, quisieron actuar simultáneamente como rentistas y como capitalistas.
¿Acaso la naturaleza de los ingresos provenientes de la exportación de los recursos de los cuales son propietarios bloquea inevitablemente los procesos productivos del desarrollo, así como los círculos “virtuosos” de la productividad, de la competitividad y del progreso técnico? ¿Acaso la renta conduce necesariamente a los bloqueos y a los desperdicios, o puede constituir un factor de desarrollo?
Estos últimos temas están de nuevo en la actualidad con el alza de los precios del petróleo (blessing or curse?). Bernard Mommer no aporta realmente elementos de respuesta sobre ellos: para llegar a eso hubiera sido necesario que se interesara más en la conformación de los estados rentistas, en las políticas públicas (fiscales en particular), en los marcos institucionales en los cuales esas políticas son implementadas, en las interacciones entre esos marcos y las especificidades del desarrollo económico de esos países. Proporciona, empero, pistas muy interesantes: “se supone que los ingresos petroleros deben servir al desarrollo económico del país. Sin embargo, el desempeño económico y político de los países exportadores del Tercer Mundo después de la revolución de la OPEP ha sido más bien pobre. Habiendo absorbido sus elevados ingresos fiscales, muchos de ellos terminaron incurriendo en deudas externas. En consecuencia se convirtieron en países vulnerables a las presiones externas para reabrir sus recursos naturales”. Las advertencias de Bernard Mommer están todavía a tiempo de ser escuchadas.
*Profesor/investigador del Postgrado de Economía (Facultad de Economía) de la UNAM y miembro del Sistema Nacional de Investigadores (adelaveg@servidor.unam.mx)