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Bemoles del régimen fiscal de Pemex


El nuevo régimen fiscal no crea las señales económicas para incentivar a Pemex a producir más gas natural. Además, permite que el Congreso invada las atribuciones del Ejecutivo al fijar los costos de operación de la empresa y los niveles de producción y exportación de hidrocarburos.

EDUARDO ANDRADE ITURRIBARRÍA*

A 67 años de su fundación, Petróleos Mexicanos (Pemex) por fin contará con un régimen fiscal que empiece a responder a las necesidades de una empresa productiva. Casi toma que Pemex se encontrara al borde de la quiebra y que las importaciones de gas natural, refinados y petroquímicos estén cercanas a igualar el valor de las exportaciones de crudo, pero, por fin, a partir del año que viene la paraestatal dispondrá de más recursos para aplicarse en las operaciones.

Este solo hecho ya marca la gestión de Luís Ramírez Corzo con una gran paloma y habrá que felicitar a todos aquellos, tras bambalinas, que operaron políticamente en pos de generar los consensos entre el Congreso, las secretarías de Hacienda y Energía y, en última instancia, un reconocimiento a la Cámara de Diputados por aceptar las modificaciones hechas por la Cámara de Senadores en aras de tener un decreto que, aun siendo perfectible, era ya impostergable.

Sin embargo, hay que hacer mención de algunos puntos muy relevantes dentro del decreto que debieran ser corregidos para que la nueva legislación sea perdurable y tenga sentido de legislación de Estado y no solamente solución coyuntural.

En primer lugar, por la urgencia que representa para la fibra industrial del país, habría que mencionar que es indispensable que haya una tasa para el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos (DOH) diferenciada para el gas natural y el petróleo. En primer lugar, así como hay una tabla que indica las tasas aplicables para el DOH según sea el precio de la mezcla mexicana de crudo para el periodo de implementación de la legislación de marras, debería haber una tabla similar para el caso del gas natural.

De esta manera, en primer lugar se particularizaría la solución para el gas natural, que obviamente es distinto al petróleo y cuyos mercados y formas de fijación de precios son totalmente distintos. Valga decir que, si bien la fórmula de fijación del precio del gas natural no es responsabilidad del Congreso mediante una tabla específica para este hidrocarburo, los legisladores podrían aplicar un impuesto que volviera más atractivos los proyectos de producción gasera para Pemex, ya sea para los campos nuevos o para pozos cuyas condiciones de producción han dejado de ser rentables por ahora.

Entiéndase que el DOH es un impuesto aplicado sobre el diferencial entre el precio de venta y el costo de producción del petróleo y del gas natural, lo que ya es un avance respecto al cobro que se hace hasta ahora que es una tasa sobre el precio de venta. El mecanismo que ha prevalecido hasta la fecha lleva a Pemex a perder dinero cuando produce gas natural, por lo que la señal económica, y lógica, que se le da a Pemex es que no debe producir gas natural si no quiere perder dinero.

Otro punto muy relevante dentro del Artículo 256, que es el del Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos, tiene que ver con las deducciones permitidas para integrar el costo de producción de Pemex; éste se resume en 6.50 dólares por barril para el petróleo y 2.70 dólares por millar de pies cúbicos para el gas natural para los próximos cuatro años y a revisarse a propuesta de Pemex, con validación de la Secretaría de Hacienda y auditado por la Auditoría Superior de la Federación (ASF). Lo primero que llama la atención es que la Secretaría de Energía, cabeza sectorial, brilla por su ausencia; es decir, no participa en algo tan importante ni siquiera como oficialía de partes de Pemex para algo de tal relevancia. Esto es, sin duda, una grave omisión por parte de los legisladores o veladamente nos reflejan la claudicación de la política petrolera a un ámbito funcional primordialmente recaudatorio para el Ejecutivo mientras que la parte técnica o conceptual se maneja desde la Cámara de Diputados mediante su brazo contable, que es la ASF.

Esto tiene varias vertientes que tomar en cuenta: una, la de la generalización de los costos de producción que podría inhibir la explotación de campos con dificultades técnicas, como en el mar, o con crudos de menor valor, los cuales por cierto conforman la mayor parte de nuestras reservas. Similarmente para el caso del gas se estaría igualando el costo de producción, incluyendo separación de líquidos y endulzamiento, del gas asociado con el del no asociado, lo que puede representar también un evento que reduzca la rentabilidad de las inversiones necesarias para producir gas natural como un elemento separado del crudo. Si bien no se pretendería que para cuestiones impositivas o de transferencia de la renta petrolera al Estado se hiciera un costeo pozo por pozo, ciertamente la generalización de costos tampoco es una solución que, a largo plazo, necesariamente sea la más adecuada ni para Pemex ni para el país.

Otra vertiente del enfoque de la legislación sobre el DOH es la injerencia que podría querer tener la ASF sobre las operaciones de Pemex. Si se insiste en invadir la esfera de acción del Ejecutivo, será una obcecación y un desperdicio de recursos públicos, especialmente después de los diferentes dictámenes que ha hecho la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre el alcance de sus actividades en las controversias constitucionales que la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Energía han interpuesto en su contra en los pasados tres años.

Esta intención podría parecer evidente cuando en el decreto, en el artículo 256, se estipula que antes de dos años Pemex deberá establecer mecanismos de reporte de información de costos y gastos para ser enviados al Congreso para que su órgano fiscalizador realice las auditorías que se consideren pertinentes.

Si por otro lado su función se restringiera exclusivamente a hacer una verificación de la variación de costos, dado que esa es la función que se le asigna en esta ley y por lo tanto no podría hacer más, quiere decir la partida presupuestal de 0.003% de la venta de hidrocarburos que esta ley reserva para “soportar las actividades de fiscalización petrolera establecidas en esta ley” no deberá ser descontada de los ingresos de Pemex sino hasta el año 2010 y solamente en caso de que Pemex someta para aprobación del Congreso una solicitud de actualización del costo de producción de los hidrocarburos. Las “auditorías que se consideren pertinentes”, como lo indica este decreto, no son motivo de esta ley sino de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación por lo que los recursos para ellas deberán venir de las partidas presupuestales normales de la ASF.

Pero probablemente lo más destacable, en sentido negativo, del dictamen es que sea el Congreso quien fije el nivel, presente y futuro, que deben tener los costos de operación de la empresa, o peor aún, que sea el Congreso quien apruebe la plataforma de producción y exportación de hidrocarburos que, les parezca o no, está dentro del ámbito del Ejecutivo. ¿Qué sigue? ¿Qué el Congreso también fije el nivel de costos que debe tener Comisión Federal de Electricidad (CFE) para producir electricidad?¿Por qué no, si va a existir esa función, se encarga a la Secretaría de Energía, quien por mandato debiera estar encargada de esos asuntos?

Después de todo, hoy por hoy, solamente la Secretaría de Energía tendría el personal calificado, por fuera de Pemex, para algo como esto. Estos asuntos son estrictamente de política energética, que es función del Ejecutivo tal como se delinea en el Artículo 26 de la Constitución y del que emana la obligación de preparar un Plan Nacional de Desarrollo, con los consecuentes planes sectoriales que son en donde estos objetivos de producción petrolera son definidos. Por cierto, el Artículo 5° de la Ley de Planeación estipula que el Ejecutivo debe enviar el Plan Nacional de Desarrollo al Congreso de la Unión para su examen y opinión y no para sea vetado o re-escrito según lo considere el Poder de la Unión encargado de escribir leyes.

Desde luego, el óptimo sería que, en un acto de prospección hacia el futuro, en aras de institucionalizar el manejo del sector y ya de paso, cumplir con la visión que tenía el Gral. Lázaro Cárdenas en los años 30 sobre la industria petrolera, el Congreso debiera crear la Agencia Nacional de Petróleo, Consejo Técnico de Hidrocarburos o el nombre que quisieran ponerle, quien debería estar a cargo de decisiones como el análisis de esos costos o inclusive de los porcentajes de venteo permisible. Con una visión de crear instituciones y no solamente de aprovechar o resolver coyunturas, claramente ni los costos de producción de hidrocarburos ni el porcentaje de venteo debieran ser parte del articulado de la ley, como lo es en este caso.

Es de esperarse que en el perfeccionamiento que se haga de este decreto se tomen en cuenta estas ideas y otras que hay pendientes en la agenda, destacando la profesionalización del consejo de administración propuesta por Luís Ramírez Corzo, quien, repito, ya con la consecución de esta ley ha dejado una marca histórica en su gestión de Petróleos Mexicanos.

*Ingeniero civil, egresado de la UNAM con especialización en administración de proyectos y posgrado en finanzas del ITESM y de proyectos de inversión de la Organización de Estados Americanos (OEA). Es presidente de la Asociación Mexicana de Energía Eléctrica y se desempeña como director de Desarrollo de Negocios de Techint (amee@internet.com.mx)
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