Regresar a la lista artículos | Inicio

Mejorar el marco jurídico en la distribución de combustibles

Ante la elevada evasión fiscal –que fue del orden de 30 mil millones de dólares en los últimos 5 años– atribuible al mercado ilícito de combustibles, es urgente crear un marco jurídico que fortalezca el papel de la Secretaría de Energía en la reglamentación de esta actividad.

JOSE ANTONIO BELTRÁN MATA*

Se ha hecho evidente, desde el año de 1999, la falta de un marco jurídico adecuado que dicte los procedimientos para actuar y sancionar los ilícitos que se cometen a partir del cambio de prácticas comerciales establecidas por Pemex Refinación. En ese año, la paraestatal promovió el desarrollo de un intermediario denominado “distribuidor genérico” como un promotor de ventas de gasolinas y diesel –los combustibles de mayor uso en México en el transporte, industria y uso particular de automóviles– y no como prestador de servicios a Pemex, eliminando en esa forma las categorías que existían entre los distribuidores.

Asimismo, se sustituyó el concepto de pagos de comisiones por la aplicación de descuentos comerciales, lo que se tradujo en adulteraciones de gasolinas, introducción ilegal de las mismas al país con la consecuente evasión fiscal, manejo incorrecto de substancias peligrosas y un mayor riesgo para la seguridad de la población y de las instalaciones.

Las gasolinas y el diesel para uso automotriz representan anualmente un poco más de 25 mil millones de dólares anuales que corresponden al 83% del total de combustibles líquidos. Si existen indicios de que desde el año de 1999, prolifera la adulteración de combustibles líquidos, no sería exagerado presuponer que en el período 1999-2004, existe evasión fiscal por 30 mil millones de dólares.

Actualmente el diesel es el combustible que se adultera con mayor facilidad. El procedimiento típico consistente en mezclar aceite ligero con ciertos solventes para reducir viscosidad y temperatura de inflamación. Los aceites utilizados para ello son los “pale oil 45-60”, por su viscosidad cercana a la del diesel, siendo los principales mercados el autotransporte carretero y la quema en calderas en el sector industrial, comercial y de servicios. Los productos utilizados para su adulteración son: aceites minerales puros de petróleo, aceites lubricantes básicos, aceite parafénico, nafta precursora de aromáticos, y aceites ligeros.

¿QUIÉNES SON LAS AUTORIDADES COMPETENTES?

Existen una serie de competencias involucradas en el control de gasolinas para uso en vehículos automotores:

1.La Secretaría de Hacienda y Crédito Público para la fijación de los precios;

2.La Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales en materia de calidad de combustibles;

3.La Secretaría del Trabajo y Previsión Social en materia de seguridad e higiene de los trabajadores;

4.La Procuraduría Federal del Consumidor para los derechos del consumidor; y

5.Petróleos Mexicanos, como regulador, debiendo la Secretaría de Energía, en su calidad de coordinadora del sector, ser la autoridad en la reglamentación legal de esta actividad.

La irregular comercialización de los productos refinados se complica aún más, ya que en México existen 6,577 estaciones de servicio, cuya ubicación ha obedecido más al ámbito comercial que a una uniforme distribución del suministro, por lo que ha de concluirse que las irregularidades y violaciones en materia de combustibles no se acotan a los tomas clandestinas en los ductos, toda vez que se registran acciones atípicas que inciden en manera significativa en la generación de ingresos a la federación.

ATRIBUCIONES QUE NO TIENE PEMEX

La mayoría de los ilícitos se originan en las transacciones irregulares que realizan los intermediarios denominados “distribuidores genéricos” y los expendedores clandestinos de combustibles adulterados. Pemex no cuenta con atribuciones para actuar con el carácter de autoridad en esas actividades, toda vez que es un organismo público descentralizado cuyo objeto, en términos de lo que establece la Ley Orgánica en el artículo 2, es ejercer la conducción central y la dirección estratégica de todas las actividades que abarca la industria petrolera estatal en los términos de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo. De ahí se desprende la ausencia de un marco jurídico que reglamente tales acciones, puesto que el marco actual no contempla ni permite que sea lícito y legal la transmisión de la propiedad de los productos refinados a un tercero para su posterior reventa.

La relación entre Pemex y el franquiciatario es contractual, es decir, regulada por el Código de Comercio, y contempla únicamente la prestación de servicios a Pemex. Consecuentemente, la paraestatal no es autoridad que actualmente pueda y esté facultada para normar, verificar y sancionar conductas distintas a las establecidas en el contrato de franquicia. Una vez que Pemex vende los productos refinados, la responsabilidad es del franquiciatario, o bien del intermediario denominado “distribuidor genérico”. No existe autoridad que norme y verifique su actividad ni que sancione sus ilícitos. De lo anterior se desprende también que, desde el punto de vista legal, Pemex no está facultada para emitir Normas Oficiales Mexicanas, facultad que sí tiene reconocida la Secretaría de Energía.

En consecuencia, tampoco es atribución de Pemex verificar el cumplimiento de las NOMs, de lo que se concluye que para el cumplimiento de estas atribuciones legales debe de dejarse de transmitir la propiedad a todo intermediario y restablecer una nueva relación comercial con particulares, a quienes se les llamará “distribuidores”, prestando los servicios conexos a la distribución que son el transporte y el almacenamiento, actuando siempre por cuenta y orden de la empresa paraestatal, hasta la venta de primera mano.

ATRIBUCIONES DE LA SECRETARIA DE ENERGIA

Ahora bien, debe tomarse en cuenta que la Ley Orgánica de la Administración Pública establece:

a) Artículo 3, fracción I.- que el Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará de los organismos descentralizados.

b) Artículo 48.- que corresponde al Ejecutivo Federal agrupar por sectores a la Administración Pública Paraestatal.

c) Artículo 33.- como atribución de la Secretaría de Energía conducir la actividad de las entidades paraestatales cuyo objeto esté relacionado con la explotación y transformación de hidrocarburos.

También debe considerarse que la Ley Federal de Entidades Paraestatales señala, en su artículo 8, que corresponde a los titulares de las secretarías encargadas de la coordinación de los sectores establecer las políticas de desarrollo para las entidades del sector correspondiente, así como el artículo 5 del Reglamento Interior de la Secretaría de Energía agrupa en la Subsecretaría de Hidrocarburos al organismo descentralizado denominado Petróleos Mexicanos, en el artículo 8 de este ordenamiento, la facultad de ordenar el control y verificación del cumplimiento de las políticas que se fijen y realizar su evaluación.

De lo anterior se desprende que es atribución de la Secretaría de Energía, por conducto de la Subsecretaría de Hidrocarburos, el desarrollar dirección y control en la conducción de política energética del Estado Mexicano, incluyendo desde luego al subsector de hidrocarburos. Es por ello que en términos de las atribuciones mencionadas, es viable proponer se constituya un único responsable de la Administración Pública Federal, encargado de normar, supervisar, vigilar y sancionar a las estaciones de servicio expendedoras de combustibles de hidrocarburos, así como a las empresas distribuidoras que prestarán los servicios de transporte, almacenamiento y distribución, actuando por cuenta y orden de Pemex Refinación. La unidad responsable podría estar adscrita a la Secretaría de Energía, ya que esa atribución le es otorgada por el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y su creación está conferida a una facultad reglamentaria reservada al titular del Poder Ejecutivo.

En ese contexto, la Secretaría de Energía debería proponer:

La adecuación al Reglamento Interior de esa coordinadora sectorial, dándole facultades para ese efecto.

Expedir el reglamento de combustibles líquidos en materia de gasolinas, diesel, combustóleos y asfaltos, tanto para estaciones de servicio como para aquellas que se distribuyen por conducto de dstribuidores particulares que prestan sus servicios a Pemex.

Adicionalmente, con la expedición de NOMs se obligaría a los permisionarios, mediante el control y verificación de conformidad a cumplir una normatividad que hasta ahora se basa en franquicias otorgadas por Pemex, fundando lo anterior en los artículos 1, 2, 3, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18, 19 y 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y las fracciones I, VII, XV y XVI del Reglamento Interior de la Secretaría de Energía.

*Ha sido asesor de la Presidencia de la República en materia de política internacional. Es fundador y presidente vitalicio de la Asociación Nacional de Distribuidores en Combustibles y Lubricantes (ANDICOLUB). Es autor de los libros "El empresario mexicano en la política", "El petróleo, un punto de vista personal" y "La estructura comercial en Petróleos Mexicanos".