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Pemex: una apertura disfuncional

En este artículo tomado del nuevo libro“¿Hacia la integración de los mercados petroleros?”, editado por el Colegio de México, la autora argumenta que, a pesar del discurso de apertura del sector, el monopolio persiste y provoca distorsiones, perjudicando a los actores privados y también a los usuarios.

ISABELLE ROUSSEAU*

Pasivos de todos tipos –ambientales, laborales, jurídicos– obstaculizan poner en marcha estrategias que podrían dar nueva vitalidad a la industria petrolera, tales como las fusiones, las adquisiciones, las alianzas estratégicas, la desincorporación de activos no productivos, y el desarrollo de nuevas áreas.
Por otro lado, el papel monopólico de Petróleos Mexicanos (Pemex) en los segmentos de la industria que pretenden abrirse ha sido contraproducente a los objetivos buscados.

PETROQUÍMICA

Las licitaciones emitidas en 1998 para vender algunos complejos petroquímicos representan un caso paradigmático de esta situación: Sin entrar en el debate para evaluar la justificación (o no) de estas licitaciones, es de reconocerse que fenómenos tales como los pasivos ambiental y laboral –aun cuando no hayan sido decisivos para declarar desiertas las licitaciones– han jugado un papel cuyo peso está por evaluarse. Por otra parte, las diversas imprecisiones jurídicas y la falta de claridad del marco reglamentario sobre la existencia y operación de los complejos petroquímicos, reforzaron quejas o miedos (impugnación, amparos, controversias jurisdiccionales y territoriales) de los posibles compradores.

Pero sobre todo, uno de los mayores obstáculos a la venta de complejos petroquímicos en 1998 y 1999 fue la falta de garantías que daba Pemex a las compañías compradoras acerca del abastecimiento seguro, en términos de volumen y de precios competitivos, de crudo y gas.

SERVICIOS MULTIPLES

Los contratos de servicios múltiples (CSM) brindan otro ejemplo. A pesar de la insistencia de la administración en afirmar su legalidad, muchos, como Juan Carlos Boué, piensan lo contrario:

Estos contratos están al margen de la legislación vigente porque (...) la fórmula de remuneración de los contratistas está ligada al precio del mercado de los hidrocarburos y no al precio de los insumos que se utilizaron en su producción, y es ésta justamente la característica quintaesencial de un contrato de riesgo compartido.1
La participación en estas licitaciones fue menor a la esperada por Pemex. Sin duda, el ambiente sobrepolitizado y la ausencia de fuertes garantías jurídicas propiciaron esto. Aun y cuando no prospere la demanda en contra de Repsol, emitida por un equipo encabezado por el senador Manuel Bartlett, atestigua la fragilidad del entorno jurídico de estos contratos.

TRANSPORTE DE GAS

Pero quizás el mayor problema resida en el papel monopólico que Pemex logra conservar en los segmentos destinados a la apertura. Las cuestiones del transporte y comercio del gas natural ejemplifican esta situación. Aunque ante diversas comunidades de inversionistas Pemex maneja un discurso de apertura, en la práctica utiliza diversas estrategias que impiden la participación efectiva de los particulares.

Éstos han expresado su inquietud en las diferentes consultas públicas que se efectuaron; de antemano conocían sus restricciones y desigualdades frente a una empresa que sólo con dos permisos de acceso abierto, por su monopolio natural en el Sistema Nacional de Gasoductos (SNG), controla 83% del total de las redes de transporte en esta categoría. Hasta ahora, sólo dos de los grandes transportistas que participaron en el proceso de consultas públicas han solicitado un permiso a la Comisión Reguladora de Energía (CRE)

El tema de la comercialización es todavía más significativo. La posibilidad de operar conjuntamente el monopolio legal en la producción y venta de gas natural por mandato constitucional y el monopolio natural en el SNG le conceden a Pemex gran poder de mercado y una posición privilegiada en la comercialización. Como lo señala Gilda Balvanera:

En los primeros años posteriores a la reforma, algunas empresas de comercialización tuvieron la intención de participar en el mercado, pretendiendo brindar a sus clientes diversos servicios físicos y financieros que favorecieron las condiciones de compra del gas natural. En el corto plazo, estas empresas se retiraron del mercado ante la imposibilidad de competir con Pemex. compartido.2

Según Balvanera, esta situación de monopolio provoca distorsiones mayores. Si se toma en cuenta su limitado margen de maniobra, algunos transportistas privados han aplicado una estrategia cooperativa con Pemex: han optado por aliarse con la empresa en proyectos específicos (coinversiones – es el caso de Gasoductos de Chihuahua, una alianza entre El Paso Natural Gas y Pemex). Con esta estrategia, Pemex asegura su condición de monopolio en el transporte mientras sus socios –competidores potenciales en la comercialización– realizan buena parte de las inversiones. Por otro lado, es una buena manera para que los inversionistas participen en el segmento de transporte: les permite eliminar posibles restricciones en materia accionaria (en caso de ser una empresa extranjera) y aprovechar parte de la especialización funcional de Pemex en la industria.

Sin embargo, en la lógica de la CRE, estos vínculos ofrecen una señal equivocada para los inversionistas: brindan la idea de que solamente asociándose con Pemex es posible participar de manera exitosa en el segmento de transporte.

Adicionalmente, a pesar de la existencia de 16 interconexiones en la frontera norte, Pemex tiene un papel preponderante en el control de las importaciones de gas en la frontera norte (lo sigue teniendo a pesar de que desde agosto de 1999, como parte de los compromisos del TLCAN, se eliminó el arancel por concepto de importación de gas natural proveniente de Estados Unidos o Canadá, del cual sólo Pemex estaba exento).
Por un lado, los ductos privados no se encuentran conectados al SNG por lo que no representan competencia para la empresa paraestatal. Además, no es factible el acceso de gas importado por terceros mediante el SNG puesto que Pemex mantiene saturada la capacidad de los ductos de importación en la frontera.
Al eliminar la competencia, las estrategias de Pemex afectan no sólo a sus potenciales competidores sino también a los usuarios finales.

NOTAS:

(1) Véase texto de Juan Carlos Boué en el libro ¿Hacia la integración de los mercados petroleros?
(2) Gilda Balvanera, “La reforma de la industria del gas natural”, tesis de licenciatura, El Colegio de México, 2006.

*Doctora en Sicología, Ecole del Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS), París, Francia. Profesora e investigadora del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México. Actualmente es responsable de un proyecto de investigación auspiciado por el CONACYT: “Las transformaciones de la política petrolera en México en el marco de la industria globalizada”. (irouss@colmex.mx). Texto tomado del libro ¿Hacia la integración de los mercados petroleros? recién publicado por El Colegio de México.