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Reforma energética: ¿cómo rediseñar el modelo mexicano?
La reforma energética en México requiere de una diagnóstico adecuado y deberá avanzar por etapas claramente definidas, separando lo que tiene qué ver con una administración más eficiente de las empresas públicas energéticas la cual depende en gran parte de un cambio de fondo en su relación con el Estado de una apertura a nuevos actores.
ÁNGEL DE LA VEGA NAVARRO*
El abastecimiento energético no consiste solamente en un problema de recursos energéticos -aunque existe una preocupación por el posible agotamiento de los no renovables y por las implicaciones geopolíticas de su ubicación geográfica-, sino sobre todo de encontrar nuevas maneras de enmarcar, con instituciones y regulaciones adecuadas, la producción, distribución y consumo de energía.El objetivo es lograr un abastecimiento energético que contribuya a mejorar los niveles de vida, el desarrollo tecnológico y la competitividad, sin olvidar nuevas preocupaciones de las sociedades (democracia, descentralización, medio ambiente).
En el caso de México, todo hace pensar que los entornos institucionales y regulatorios internacionales son más dinámicos que los internos. Esto no significa que no haya habido cambios en el sector energético: el cambio institucional, organizacional y regulatorio no ha estado ausente en las industrias energéticas. Sin embargo, los cambios han sido limitados, debido principalmente a factores históricos e institucionales: en México lo relacionado con la energía continúa representando un elemento central de la cohesión social. En ese trasfondo ineludible debe plantearse la necesaria evolución de los entornos institucionales y delas formas de organización de las industrias energéticas.
Otros países han tratado de empatar las dinámicas internas y externas en torno al tema energético. Para México son interesantes dos casos que hasta hace unos años aparecían con estructuras rígidas: el de Francia que en sus marcos legales y en los hechos se adapta gradualmente al contexto energético europeo caracterizado por la apertura y la liberalización. El otro es el de China que para responder a desafíos energéticos extraordinarios, tanto en lo que toca a su consumo creciente como a las inversiones necesarias, ha reformado y reorganizado su sector energético poniendo al día sus marcos legales e institucionales.
En nuestro país, al profundizar en los asuntos más importantes para un adecuado desarrollo energético, se hace evidente que las industrias energéticas enfrentan carencias y desafíos desde el punto de vista de los cambios institucionales y de la necesidad de nuevas formas de organización. Algunos ejemplos:
En el caso de la industria petrolera, algunos problemas se explican por las carencias de Pemex como empresa petrolera: su dirección (nombramientos, permanencia de sus ejecutivos), sus sistemas de contabilidad, su régimen fiscal, las modalidades de sus compras y contratos, su organización corporativa y las relaciones entre filiales, así como las relaciones empresa-sindicato. Otras explicaciones se encuentran en las indefiniciones y atrasos de los marcos institucionales y regulatorios. Un ejemplo: ante las perspectivas de declinación de los yacimientos actuales, en particular de Cantarell, parece haber consenso sobre la necesidad de abrir vías nuevas para la exploración y producción en aguas profundas, tomando en cuenta las carencias de Pemex en el plano financiero y tecnológico. Sin embargo, las innovaciones en el plano institucional y regulatorio, sobre todo de naturaleza fiscal, así como las relacionadas con la creación de nuevos órganos regulatorios para las actividades de exploración y producción, no aparecen o no progresan.
En el caso de la industria eléctrica, el modelo de comprador único ha dado resultados, ya que hizo posible la entrada de nuevos actores en generación y logros significativos a través de esquemas contractuales y de financiamiento, como el de productor independiente . Sin embargo, en las últimas licitaciones los concursantes han disminuido, lo cual indica un posible agotamiento de los esquemas mencionados o desconfianza respecto a los mismos. Los incentivos a la inversión se han convertido así en un tema central. Para algunos, la Comisión Federal de Electricidad (CFE) podría asumir todas las necesidades de inversión, lo cual implicaría el regreso a la situación anterior a 1992; para otros es necesario proporcionar certidumbre jurídica a los inversionistas para que se conviertan en socios seguros del desarrollo eléctrico. A esto último no ayuda la incertidumbre acerca de la legalidad de los permisos para generación y de la posible inconstitucionalidad de varias disposiciones de la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica vigente desde 1992. Será necesario modificar la ley o modificar la Constitución, ya que es esta última la que debe establecer con claridad ámbitos para el sector público y el sector privado para poder después regular sus espacios y acción.
Mientras que en la industria eléctrica ha habido varias propuestas de reforma, en la del gas natural no existen iniciativas de fondo para solucionar los problemas de abastecimiento, producción y reservas ante las tendencias previsibles de la demanda, sobre todo del sector eléctrico. Los contratos de servicios múltiples, que se presentaron como una solución a las necesidades de ampliar la producción, no han tenido la respuesta esperada, sobre todo de parte de las compañías petroleras majors y también están sujetos a problemas legales e incertidumbre. Para el corto y mediano plazo se piensa que una solución parcial a las insuficiencias de la producción respecto a las tendencias del consumo es recurrir al GNL, con la doble finalidad de orientarlo al consumo interno y a la reexportación al mercado americano. Esta solución requiere definiciones claras acerca de la instalación de unidades de regasificación en puntos estratégicos, con los correspondientes gasoductos para interconectarse al sistema nacional y contribuir así a un mejor suministro regional de ese energético y a su posible reexportación. Tanto la selección de los sitios de instalación como la participación de empresas privadas han suscitado, sin embargo, polémicas que pueden, en cualquier momento, desembocar en situaciones de conflicto, por razones legales, ambientales y aun referentes a la soberanía nacional.
En el caso de las energías renovables, según el Centro de Investigación en Energía (UNAM, 2004), su utilización en México se da en una proporción muy inferior a su potencial , lo cual se ve confirmado por los datos del Balance Nacional de Energía: de ese tipo de fuentes proviene solamente el 11.66 % de la oferta interna bruta de energía. Entornos institucionales y regulatorios adecuados son indispensables con el fin de desarrollar nuevos vectores de oportunidades tecnológicas y avanzar en un desarrollo energético más diversificado, limpio y sustentable. Para estos desarrollos también los marcos institucionales y regulatorios muestran carencias e insuficiencias en México en relación a otros países, inclusive latinoamericanos.
Para avanzar en los grandes trabajos institucionales y regulatorios es preciso plantearse de entrada buenas preguntas, dejando atrás otras que se encuentran ya superadas:
¿Puede darse en México una apertura progresiva del mercado eléctrico en un marco estrictamente reglamentado y por etapas claramente diferenciadas y definidas?
¿Es conveniente que la industria petrolera vaya hacia una nueva organización con tres principales actores: Pemex, compañías de servicios y compañías petroleras? ¿Con reglas de organización de las actividades de exploración y producción más flexibles, Pemex podría realmente enfrentar la competencia en territorio mexicano? ¿Cuáles podrían ser los regímenes fiscales más adecuados para que no se afecten los ingresos gubernamentales, al mismo tiempo que definen reglas claras para la participación privada en campos determinados?
Los cambios en México sólo pueden ser graduales con etapas claramente definidas, separando con claridad lo que tiene qué ver con una administración más eficiente de las empresas públicas energéticas la cual depende en gran parte de un cambio de fondo en su relación con el Estado de una apertura a nuevos actores. Si esta apertura se hace en un contexto en que la relación con el Estado no cambia, será muy desfavorable a las empresas públicas. De hecho, organismos como Pemex y CFE no pueden ser considerados en el momento actual como operadores industriales dotados de autonomía, colocados en situaciones de competencia y responsables de sus cuentas y resultados, como es el caso de otros países en los que se mantienen como actores centrales empresas públicas.
En la industria eléctrica, contrariamente a lo que en muchos países se llevó a cabo hacia fines del siglo pasado, la privatización y la desregulación radical no son los caminos más efectivos para poner fin a las administraciones ineficientes y a la subinversión crónica. Esos modelos no han podido evitar problemas graves de subcapacidad y de una descontrolada absorción de rentas por compañías privadas. De hecho, en países de América Latina, en los que se han llevado a cabo algunas de las reformas más radicales, el tema actual es cómo reformar las reformas encontrando soluciones más adecuadas a las situaciones de cada país, a los débiles marcos institucionales de los mercados y a la necesidad de gigantescas inversiones en infraestructura.
En cuanto a las industrias de los hidrocarburos, puede buscarse una línea media con el fin de permitir una mejorexplotación de los recursos.Una participación eventual de firmas privadas nacionales o extranjeras (por ejemplo en la exploración y producción en aguas profundas)puede permitir un mejor acceso a capitales y tecnología y ejercer presiones competitivas sobre la empresa pública. Ésta, y más allá de ellas el Estado,tienen aún un importante papel en la rectoría del sector energético y en la exploración, producción y comercialización de hidrocarburos.
Así, en las industrias energéticas, más allá de los diagnósticos o de los debates puramente ideológicos es posible trabajar en el diseño de un camino de reformas graduales para lograr cambios y corregir los límites y carencias de modelos estatales a los cuales ya no será posible regresar.
*Profesor/investigador del Postgrado de Economía y del Postgrado de Energía (Facultad de Ingeniería) de la UNAM, miembro del Sistema Nacional de Investigadores (adelaveg@servidor.unam.mx). Las ideas aquí presentadas han sido desarrolladas de manera más amplia en un artículo de próxima aparición en EconomíaUNAM (número 4, 2005).