Francisco Xavier Salazar Diez de Sollano

"El actual Régimen Fiscal es criminal, le quitan a PEMEX prácticamente todos sus ingresos& es el Régimen Fiscal el que la está frenando para desarrollarse plenamente& En el terreno legislativo el asunto de Petróleos Mexicanos sería muy fácil de abordar. Pero insisto, no hay esa voluntad&

Sen. Manuel Bartlett Díaz, entrevista concedida a la revista Líderes, Octubre 2004.

(es necesario que PEMEX) pague impuestos regulares y no las pesadas cargas que ahora soporta y que presentan el 60 por ciento de sus ingresos& ya llegó el momento de fortalecer a PEMEX con otro diseño de empresa pública y un nuevo régimen fiscal. No hacerlo sería matar la gallina de los huevos de oro.

Sen. Oscar Cantón Zetina, Boletín de Prensa No. 66/2004, Noviembre 2004

En una decisión histórica, la Cámara de Diputados aprobó una reforma del régimen fiscal de Pemex. Ilógicamente, la propuesta ha encontrado resistencia en el Senado de la República.

El 28 de octubre del año pasado, la Cámara de Diputados aprobó por unanimidad cambiar el régimen fiscal para PEMEX. Al modificar la iniciativa de Ley de Ingresos propuesta por el Ejecutivo y al dictaminar dos iniciativas de reformas a la Ley Federal de Derechos -una presentada por el Dip. Oscar Pimentel en nombre de diversos integrantes de la Comisión de Energía y otra más del Ejecutivo- la Cámara reformó de manera radical la manera en la que PEMEX venía pagando sus contribuciones.

Sorpresivamente, esta reforma ha sido detenida en el Senado de la República. Quienes habían sostenido públicamente la necesidad de la misma se han opuesto. A pesar de lo que habían dicho, ha sido precisamente para algunos senadores en el terreno legislativo que el asunto de Petróleos Mexicanos no ha sido fácil de abordar.

En las reuniones oficiales en las que se ha discutido el asunto entre diputados y senadores el argumento básico de quienes se oponen ha sido que no conocen aún a profundidad el trabajo llevado a cabo por la Cámara de Diputados. Aunque haya habido tiempo suficiente para analizar el asunto, la ignorancia ha sido el argumento más socorrido.

Por otra parte, terceros y voceros afines a estos opositores han filtrado una serie de argumentos en contra del nuevo régimen fiscal propuesto por la Cámara de Diputados. Aunque estos argumentos nunca han sido expuestos oficialmente en las reuniones de trabajo en el Senado, vale la pena abordarlos ya que además de ser falaces han despojado de cualquier racionalidad la discusión con el absurdo de que el objetivo del nuevo régimen fiscal es la ¡privatización!.

Para entrar sin embargo al análisis de estos argumentos, conviene antes exponer la necesidad de que PEMEX cuente con un nuevo régimen fiscal, así como la lógica de la reforma aprobada por la Cámara de Diputados.

El régimen actual.

Actualmente, el régimen fiscal para PEMEX se encuentra contenido en el artículo 7 de la Ley de Ingresos de la Federación. Dicho artículo dispone que PEMEX debe pagar además del IEPS, IVA, impuestos a la importación (y en su caso a la exportación), otros seis gravámenes específicos para su actividad. Los gravámenes específicos son: Derecho sobre Extracción de Petróleo, Derecho Extraordinario sobre la Extracción de Petróleo, Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo, Impuesto a los Rendimientos Petroleros, Derecho sobre Hidrocarburos y Aprovechamiento sobre Rendimientos Excedentes.

En la práctica, esta lista de gravámenes específicos se ajustan para que PEMEX pague un 60.8% sobre sus ingresos brutos calculados con todo y el IEPS. Adicionalmente, PEMEX paga un 39.2% sobre el valor de las exportaciones cuando el precio del petróleo excede cierto umbral definido en la misma ley de ingresos. Esto significa que la tasa marginal que paga PEMEX a ciertos niveles de precio ¡es del 100%!

Las implicaciones son absurdas. En el mejor de los casos, sólo los proyectos con márgenes superiores al 60.8% son rentables. A cierto nivel de precios, no hay proyecto que le deje recursos a PEMEX. Adicionalmente, el esquema no distingue las distintas rentabilidades de cada una de las actividades que llevan a cabo las subsidiarias de PEMEX.

Es claro que el régimen fiscal vigente ha sido el sustituto de una reforma fiscal integral. Sin embargo, el esquema es insostenible. La aportación que ha hecho PEMEX a las finanzas públicas ha sido a expensas de la misma salud financiera de la empresa y de la postergación de inversiones que restituyeran las reservas. Durante los últimos años, el crecimiento de la deuda de PEMEX y la disminución de su patrimonio la han colocado en una situación muy delicada, a pesar de que los altos precios del petróleo la deberían de haber beneficiado (ver cuadro 2). De no hacerse nada al respecto, la producción de hidrocarburos y la generación de riqueza por parte de la empresa empezarán a disminuir drásticamente, y con ello, su aportación a las finanzas públicas. Es por ello que, aunque sea por razones de finanzas públicas, el régimen debe cambiar.

El nuevo régimen fiscal aprobado por la Cámara de Diputados

A diferencia del régimen fiscal vigente, lo primero que hizo la reforma aprobada por la Cámara de Diputados fue distinguir la rentabilidad de las actividades industriales de la actividad extractiva. Las tres subsidiarias distintas a PEMEX Exploración y Producción se dedican a actividades industriales en las que los márgenes de utilidad son muy similares a los de empresas del sector privado. Si estas subsidiarias han de ser rentables, no pueden pagar impuestos sobre sus ingresos brutos. Al igual que el resto de la industria, deberían pagar impuesto sobre sus utilidades. Por esta razón, la Cámara había aprobado que PEMEX pagara un impuesto conceptualmente equivalente al ISR en aquellas actividades no extractivas. La minuta original de la Ley de Ingresos de la Federación disponía que las subsidiarias de PEMEX distintas a PEP pagarían un Impuesto sobre Rendimientos Petroleros de 30% sobre el rendimiento neto de estos organismos.

Por otra parte y dada la alta rentabilidad de las actividades extractivas llevadas a cabo por PEP, en el nuevo régimen éstas tienen una mayor carga fiscal que las actividades industriales.

En términos generales, el esquema establece el pago de derechos por la extracción de los hidrocarburos así como el pago de un derecho ordinario que se calcula como un porcentaje de la diferencia entre el valor del hidrocarburo y las deducciones permitidas. La propuesta también distingue la rentabilidad del crudo de la del gas natural al establecer tasas más elevadas para el primero, así como el pago de derechos adicionales cuando el precio promedio del petróleo se ubique por encima de ciertos límites.

Específicamente, en el caso del crudo la propuesta establece primero el Derecho sobre Extracción de Hidrocarburos (DEH). La tasa de este derecho asciende a un 25% del valor del crudo extraído, aunque con la finalidad de que no se origine una caída drástica en los ingresos públicos se estipula que un cierto nivel de la producción paga una tasa móvil que se calculó de tal manera que la recaudación garantizara en el 2005 el mismo nivel de ingresos que genera el régimen vigente. Dicho nivel se disminuye de manera constante año por año de tal manera que con el paso del tiempo la tasa tiende al 25% .

Adicionalmente al DEH, la minuta establece el pago de un Derecho Extraordinario sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización (DSHFE). Este derecho se paga cuando el precio promedio de la mezcla es superior a los 22 dlls/barril y se calcula como un 1% del valor del crudo extraído por cada dólar por encima de este umbral hasta un máximo del 10%. También, y con el fin de garantizar un destino específico de la recaudación excedente para las entidades federativas cuando el precio promedio de la mezcla mexicana se ubique por encima del precio considerado en la Ley de Ingresos de la Federación, PEMEX pagará el Derecho Extraordinario sobre la Exportación de Petróleo Crudo (DEEP). La tasa de dicho derecho asciende a 13.1% sobre la diferencia de ingresos por la exportación de crudo cuando el precio de la mezcla mexicana se encuentre por encima de lo presupuestado en la Ley de Ingresos. Dado que este derecho se puede acreditar en su totalidad al DSHFE no representa una carga fiscal adicional para PEMEX.

Finalmente, PEP paga el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos aplicando una tasa del 69% a la diferencia entre el valor del crudo y las deducciones permitidas: DEH, DSHFE y un techo de costos.

Para el gas natural, el esquema es más sencillo: PEMEX sólo paga un Derecho sobre Extracción de Hidrocarburos del 10% y un Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos del 69% de la diferencia entre el valor del gas y las deducciones permitidas (DEH y un techo de costos). Al igual que en el crudo, con el fin de hacer el cambio gradual, se establece que una cierta cantidad de gas natural que irá disminuyendo con el tiempo pagará una tasa de DEH más elevada del 15%.

Como es evidente, la carga fiscal para el gas natural es menor. Ello tiene por objeto incentivar mayores inversiones y abatir el rezago en este sector.

Es importante mencionar que tanto en el crudo como en el gas se permite como parte del techo de costos deducir al 100% las inversiones en exploración, recuperación secundaria y mantenimiento no capitalizable; en un 20% las inversiones desarrollo y explotación de yacimientos de petróleo crudo o gas natural y en un 5% las realizadas en oleoductos, gasoductos, terminales, transporte o tanques de almacenamiento. También hay que señalar que con el fin de hacer rentable un mayor número de pozos e incentivar la mayor recuperación del hidrocarburo, los primeros 30 barriles de crudo o el primer millón de pies cúbicos quedan exentos del pago del DEH.

Los argumentos en contra del nuevo régimen fiscal

Tal y como se señaló anteriormente, los senadores que se oponen al nuevo régimen fiscal para PEMEX han argumentado básicamente no haber entendido aún la lógica del mismo. Sin embargo, a través de terceros han filtrado una serie de críticas a la propuesta resumidas en las siguientes aseveraciones:

Bastaría con bajar la tasa de 60.8% que PEMEX paga por todos sus ingresos (actual régimen).

No es cierto. El hecho mismo de que se cobre una tasa por los ingresos brutos no tiene fundamentos microeconómicos. El régimen fiscal necesita diferenciar entre las actividades industriales de PEMEX y la extracción de hidrocarburos. Es simplemente absurdo que las tres subsidiarias distintas a PEP paguen contribuciones sobre sus ingresos brutos en lugar de pagar sobre sus remanentes (utilidades) como lo hacen otras empresas mexicanas y extranjeras que se dedican a actividades similares. Como ha quedado claro, el régimen fiscal propuesto separa las actividades industriales y las somete a un régimen similar al ISR. En el caso de la producción y extracción de hidrocarburos, el nuevo régimen aplica tasas diferenciadas para la producción de gas y crudo de manera tal que las decisiones de inversión sean las más eficientes para el país. El régimen actual no distingue las diferencias existentes entre crudo y gas, por lo tanto, hace imposible una distinción equitativa entre los proyectos, imposibilitando la toma de decisiones eficientes entre ellos.

El nuevo régimen acelerará el agotamiento de los hidrocarburos.

Es el régimen actual el que acelera el agotamiento de los hidrocarburos al no estimular la exploración e incorporación de reservas. A diferencia de éste, bajo el nuevo esquema las inversiones en exploración son deducibles al 100%, lo cual es el mejor incentivo para invertir en la recuperación de reservas más que en la explotación.

El nuevo régimen acentúa el carácter monoexportador de PEMEX.

Tal y como ha sido expuesto, si en algo puso énfasis la Cámara de Diputados es en dar otro tratamiento fiscal a las actividades industriales de PEMEX para que pueda agregar valor a la cadena productiva del petróleo, así como en diferenciar las tasas que se cobran al crudo y al gas. Un régimen como el vigente, en el que se cobra una tasa uniforme sobre los ingresos brutos (aunque sea menor a 60.8%) sí que acentúa este carácter al hacer siempre mucho más rentable la explotación de petróleo crudo.

Mediante el nuevo régimen (al pagar PEMEX menores derechos por la extracción de gas) se busca legalizar los contratos de servicios múltiples (CSM).

Además de que esta afirmación es una aberración jurídica, la propuesta tiene como un objetivo que PEMEX pueda financiar sus proyectos cada vez más con recursos propios y cada vez menos dependiendo del endeudamiento a través de PIDIREGAS (entre los cuales se encuentran los CSM). El nuevo régimen busca responder al reclamo de darle más recursos a PEMEX para que pueda hacer por cuenta propia las inversiones. En la medida que opere más pronto el nuevo régimen fiscal, menos se justifica recurrir a los CSM. Finalmente, la menor tasa en el caso del gas responde a dos hechos objetivos: es necesario que PEMEX invierta más en gas natural y la rentabilidad del gas es menor que la del crudo.

El nuevo esquema es un paso hacia la privatización y reparte la renta petrolera para favorecer los intereses privados.

La argumentación carece de lógica y sustento alguno. Si algo pone en manos de otros tanto la empresa como su renta es el régimen actual al forzarla a que sea a través de endeudamiento que lleve a cabo las inversiones. Por el contrario, el nuevo régimen es lo que le permite que no recurra al endeudamiento.

Como es evidente, ninguna de estas críticas tiene fundamento. En el intento de descalificar la propuesta de la Cámara de Diputados se siguen tres rutas: se hace una apología del esquema vigente; se introduce el tema de la participación privada o tramposamente se introduce el fantasma de la privatización. Lo primero es inaudito: ¿quién en su sano juicio puede sostener que sea mejor un régimen como el vigente?. Lo segundo tiene como propósito tratar de destruir el consenso que hay sobre el cambio de régimen, relacionándolo con otros temas en los que no hay consenso. Finalmente, la introducción del tema de la privatización concepto por cierto muy distinto al de la participación privada- busca desviar la atención del tema e introducir la irracionalidad en el debate.

Cuando la Cámara de Diputados aprobó la reforma al régimen fiscal de PEMEX ¿quién iba a pensar que en el Senado encontraría resistencia?. Las declaraciones de los senadores sobre el tema siempre habían sido recalcando la necesidad y la urgencia del tema. Además y tal como lo había señalado el Senador Bartlett: En el terreno legislativo el asunto de Petróleos Mexicanos sería muy fácil de abordar . ¿Qué fue entonces lo que pasó?.

Algunos senadores que han manifestado su simpatía por la reforma han señalado la necesidad de abordar adicionalmente otros temas como la autonomía de gestión y la reestructuración corporativa de la empresa entre otros. Ciertamente estos son temas fundamentales y necesarios para fortalecer a PEMEX, pero no es válido como lo hacen los opositores usar este argumento como pretexto para no aprobar el trabajo de la Cámara. Es importante valorar el cambio en el régimen fiscal por sus méritos propios. Condicionar este tema a otros es como no dar un paso adelante porque necesitamos dar más. Más aún, es imposible dar varios pasos sino se camina el primero.

Contrariamente a la afirmación de que ya llegó el momento de fortalecer a PEMEX con otro diseño de empresa pública y un nuevo régimen fiscal , quienes se oponen se han atrevido a señalar que el tema no es urgente. El tema sí es urgente. Para comenzar, la deuda de PEMEX será más cara mientras no se resuelva el asunto. Además, existen proyectos de inversión como las nuevas refinerías que no son rentables bajo el régimen actual y que en cambio sí lo serían en el nuevo esquema. Cada día que pasa, estos proyectos se retrasan. ¿Y que decir de las cuantiosas inversiones que se requieren en exploración, seguirán siendo no deducibles? La lista de proyectos en estas condiciones es larga sin duda alguna. Finalmente, una consideración política: en la medida en que el 2006 se acerca es más difícil que el Congreso resuelva estos temas. Es decir, la indecisión le cuesta a PEMEX y por ende le cuesta a México.

La Comisión de Energía de la Cámara de Diputados ha manifestado su compromiso de resolver los otros temas relacionados con PEMEX y a ello se ha abocado desde finales del año pasado. Frente a este compromiso no puede haber más excusas para aprobar ya el cambio de régimen fiscal. No hacerlo lo único que pondría en evidencia sería deshonestidad intelectual o mezquindad.

El actual régimen fiscal fue propuesto como un régimen de transición durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari cuando se derogó el contenido del capítulo XII de la Ley Federal de Derechos. Como es evidente la transición se hizo permanente.

Durante el 2004, el Aprovechamiento sobre Rendimientos Excedentes fue sustituido por el Aprovechamiento para Obras de Infraestructura en materia de Exploración, Gas, Refinación y Petroquímica. Aunque la tasa de 39.2% no fue modificada, el destino del aprovechamiento se cambió para dedicarlo a inversión en los rubros enunciados en el título del mismo, en lugar de llegar a una bolsa común de excedentes tributarios.

Los primeros 2.983 millones de barriles diarios para el 2004. El resto de la producción paga el 25%.

Es claro que no sería factible llevar a cabo el cambio en el régimen fiscal de PEMEX a expensas de una disminución abrupta y no gradual en los ingresos públicos. Sin embargo y tal como se ha sostenido con anterioridad el no llevar a cabo la reforma pone en riesgo al cabo de pocos años las mismas finanzas públicas. Una de las virtudes de la misma propuesta es el equilibrio que guarda en relación con las dos aristas del mismo problema.

De acuerdo con la minuta, el volumen al que se la aplicará la tasa máxima ira disminuyendo cada año al multiplicarse por un factor de 0.84497 (una reducción anual del 15.503%).

La introducción de este derecho obedece a un acuerdo de la Convención Nacional Hacendaria que tenía por objeto garantizar una cierta parte de la recaudación excedente para las entidades federativas. Otro de los acuerdos de la misma CNH fue garantizar que en el 2005 se aportaría el mismo nivel de recursos que el régimen vigente y que con el paso del tiempo la federación asumiría cualquier disminución en la recaudación obtenida (la idea es reponer disminución en tasa con mayor volumen).

El volumen en cuestión asciende a 3,951 millones de pies cúbicos diarios, mismos que disminuirán anualmente al ser multiplicados por un factor de 0.82949 (una reducción del 17.051% por año).

A pesar de tener reservas importantes de gas natural, México ha dejado de ser autosuficiente en este hidrocarburo. El crecimiento de la demanda no ha sido correspondido con inversiones suficientes en el lado de la oferta contribuyendo con ello a una grave dependencia de la disponibilidad y precio del gas de Estados Unidos.

* Es ingeniero químico de la Universidad Autónoma de San Luis Potosí y maestro en políticas públicas y financieras por la Escuela de Economía y Ciencias Políticas, de Londres, Inglaterra. Es presidente de la Comisión de Energéticos de la Cámara de Diputados, diputado local por San Luis Potosí y miembro del PAN desde 1991 (fsalazardiezd@diputadospan.org.mx)