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¿Un
regulador independiente en la industria petrolera mexicana?
Las
responsabilidades del gobierno federal para administrar el sector petrolero
tienden a generar conflicto entre ellas. El gobierno es propietario de los recursos
petroleros, legislador para el sector de hidrocarburos y autoridad fiscal para
el cobro de la renta petrolera. En exploración y producción, es
inversionista exclusivo, es regulador de las actividades y es operador de los
proyectos.México ha vivido décadas de roles mezclados en hechos
y en leyes secundarias. Cada vez más, Pemex ha sido agobiado con controles
fiscales y auditorías. Las responsabilidades de su supervisión
están divididas entre la Secretaría de Energía (Sener),
la Secretaría de Hacienda (SHCP), la Secretaría de la Función
Pública (SFP), el Congreso y las propias unidades coordinadoras de Pemex.
Javier
Estrada Estrada*
Hoy,
Pemex define el manejo de los hidrocarburos del país, aunque la Sener
tiene las atribuciones legales para ello. En el marco legal, la Sener regula
todas las actividades de exploración y producción, mientras que
Pemex es el único operador en México. Sin embargo, en los hechos
Pemex es una entidad autoregulada que decide qué y cómo hacer,
qué reportar y qué publicar. La Sener carece de capacidad técnica
para evaluar, controlar y sancionar las actividades de exploración y
producción.
No
se cuenta con una institución confiable e independiente para evaluar
reservas, extracciones, pérdidas operativas, costos e ingresos. Los objetivos
relacionados con la extracción de rentas petroleras tienden a estar en
desigualdad con las regulaciones técnicas y del medio ambiente. No se
cuenta con un marco estandarizado que abarque las actividades petroleras.
El gobierno federal ha utilizado a Pemex para balancear sus cuentas macroeconómicas,
aún cuando la compañía ha mostrado restricciones financieras
para completar sus propios planes. Con frecuencia, Pemex modifica sus programas
para el desarrollo de campos, de tal manera que se deforman sus objetivos iniciales
económicos y de producción. Por ejemplo, cuando la producción
de campo comienza a declinar, Pemex suele transferir recursos a nuevos campos
productivos, incrementando sus ingresos de corto plazo. De cualquier manera,
el no maximizar la recuperación de reservas disponibles se convierte
en una pérdida importante en el largo plazo. Ninguna autoridad realiza
supervisión alguna posterior de los proyectos, así que se carece
de los elementos para juzgar qué tan exitosos verdaderamente fueron cada
uno de los proyectos.
Algunos
casos relativamente exitosos de organización de la industria petrolera
son los siguientes:
ALBERTA,
CANADÁ
El sistema de regulación es expedito, justo y confiable y está
diseñado para manejar un gran número de permisos y campos, tomando
el pozo como la base de los instrumentos regulatorios. Hay total confianza en
el sistema de mercado, así como un enfoque de autorregulación.
En caso de incumplimiento, la supervisión es detallada y las penalizaciones
son fuertes.
El Ministerio de Energía se adapta a la realidad de la industria y se
encarga de la política energética, permisos, sanciones y penalizaciones,
derechos de vía, exploración geofísica y regalías.
El Consejo de Energía y Servicios Públicos de Alberta es el brazo
técnico del ministerio. Aprueba los planes de desarrollo e instalaciones,
operaciones y cumplimiento, así como requerimientos de información,
conservación de recursos y tarifas. Por otra parte, en materia de ingresos,
hay un sistema fiscal diferenciado. Las asociaciones de la industria petrolera
representan los intereses privados. Los procesos de subasta para territorios
de la Corona son expeditos y funcionales. Se cuenta con acceso público
a la base de datos de los recursos petroleros.
Otros ministerios y partes interesadas son el Ministerio de Recursos Humanos
y Empleo (seguridad y salud), el de Medio ambiente (estándares y aprobaciones,
evaluación de impacto, control de la contaminación), el de Desarrollo
de Recursos Sustentables (Consejo de Derechos de Superficie) y, finalmente,
el público (en la notificación de aplicaciones, información
y audiencias públicas).Los resultados obtenidos son los siguientes. En
el año 2002 había 131,739 pozos activos en 2002, incluyendo 76,404
pozos de gas. Cada año entre 8,000 y 15,000 nuevos pozos son perforados.
Participan 2,000 compañías y 700 operadores, si bien 15 de éstos
representan el 80% de la producción.
NORUEGA
El sistema de regulación busca promover la soberanía y la competitividad.
La meta es construir una industria petrolera de clase mundial con reglamentación
y supervisión detalladas y concesiones ventajosas para las petroleras
nacionales. Hoy en día, la compañía nacional Statoil demuestra
su competencia. De hecho, son tres las compañías petroleras nacionales
Statoil, Norsk Hydro y SDFI y se busca que haya rendimientos justos para las
compañías petroleras extranjeras. La renta económica es
extraída a través del sistema fiscal, hay fuertes debates sobre
las mejores soluciones al desarrollo de campos y la política de agotamiento
es decidida por el parlamento.
El Ministerio de Petróleo y Energía ejerce un estricto control
gubernamental en toda la cadena petrolera, con miras a lograr una explotación
óptima de los recursos petroleros y promover la industria nacional. Se
están eliminando medidas discrecionales en las subastas.
El Directorado del Petróleo es una entidad autónoma con profundo
conocimiento de los potenciales geológicos de la plataforma continental
noruega. Evalúa la viabilidad técnica y económica de los
proyectos, supervisa el cumplimiento reglamentario y de los estándares
y propone actualizaciones de la regulación. Es considerado como un organismo
profundo, confiable y oportuno. A su vez, el Ministerio de Finanzas se encarga
del sistema fiscal petrolero, mientras que el del Trabajo interviene en asuntos
de seguridad y salud, y el del Medio Ambiente en lo que respecta a reglamentos
para actividades marítimas.
En cuanto a los resultados, Noruega es el tercer exportador mundial de petróleo
y un exportador clave de gas a Europa. Se cuenta con dos compañías
petroleras de clase mundial y numerosos proveedores de la industria petrolera.
Ha habido buenos resultados en incrementos de recuperación petrolera,
valorización del gas, así como importantes ahorros de ingresos
petroleros en beneficio de las futuras generaciones.
BRASIL
A raíz de la reforma constitucional de 1995 que puso fin al monopolio
de Petroleo Brasileiro (Petrobras) y la promulgación de la nueva Ley
Petrolera (9.478/1997), el Estado puede contratar compañías públicas
o privadas, nacionales o extranjeras, en concesiones de exploración y
producción. La Agencia Nacional de Petróleo (ANP) se encarga de
la reglamentación técnica. En 1997, Petrobras escogió los
campos que deseó en una ronda cero y en el 2000 las acciones de Petrobras
fueron vendidas al público. De 1953 a 1997 Petrobras había sido
un monopolio, pero está ahora transformándose en una compañía
de clase mundial. Las compañías extranjeras petroleras participan
en las subastas, pero aún están en espera de resultados significativos.
El Ministerio de Energía y Minas aún tiene atribuciones poco claras,
pero tiene la misión de maximizar el valor de los recursos energéticos,
atraer inversiones a la producción de energía y proteger el ambiente.
La ANP ha tenido buenos resultados, pero también tiene muchas responsabilidades.
Regula y supervisa la exploración y producción, vigila todos los
aspectos relacionados a concesiones, así como los ingresos por subastas
y regalías, imponiendo penalidades en su caso. Autoriza importaciones
y exportaciones de petróleo, otorga permisos y regula la refinación
y el procesamiento del crudo. Las rondas de subastas han salido bien, aunque
Petrobras predomina. El Ministerio de Finanzas ha tenido problemas para consolidar
un régimen fiscal unitario.
El modelo es reciente pero los resultados hasta han sido buenos. Se han registrado
incrementos en la producción de petróleo y gas, así como
en la inversión y las reservas probadas, mientras que Petrobras se ha
transformado en una petrolera de clase mundial.
MODERNIZAR
EL MODELO MEXICANO
Se pueden realizar algunos ajustes para modernizar nuestro modelo de administración
de hidrocarburos, con cada autoridad desempeñando un papel diferente
a desempeñar y así mejorando mejorar la cooperación en
el sistema y su funcionalidad. Los actores y sus atribuciones serían
los siguientes:
El
Congreso
Representa a los mexicanos como propietarios de los recursos petroleros. Reconoce
las regiones geográficas para las actividades en exploración y
producción, los máximos niveles de agotamiento y los esquemas
de tributación a aplicarse. Define los recursos de capital a invertir
en Pemex.
La
Secretaría de Hacienda (SHCP)
Es la autoridad fiscal encargada del cobro de la renta petrolera y propone los
ajustes en el sistema tributario para mantener un sistema fiscal competitivo
para la industria petrolera.
La
Secretaría de Energía (Sener)
Propone las políticas del manejo sustentable de los recursos petroleros,
con un horizonte de largo plazo. Recomienda al Congreso las regiones a desarrollar,
los niveles de agotamiento y el capital requerido a invertir en Pemex.
Con base en las recomendaciones de la autoridad reguladora, la Sener reconoce
las regiones para exploración y producción, los reglamentos a
seguir y los estándares a aplicar. Concesiona los permisos de exploración
y producción en función de reglamentos y estándares claros.
En caso de incumplimiento, impone sanciones.
Representa la Asamblea del Consejo de gobierno de Pémex en lo que respecta
a decisiones de operación de la compañía. Es responsable
de toda la información relevante sobre los recursos petroleros nacionales
y su valor económico.
El
regulador independiente
El regulador debe ser el brazo técnico de la Sener en aspectos de exploración
y producción, y proponer y/o evaluar planes para el desarrollo sustentable
de la industria petrolera nacional, las políticas de exploración
y producción y la comercialización de los recursos petroleros,
maximizando el valor de los hidrocarburos y la extracción de la renta
tributaria petrolera.
Le corresponde al regulador otorgar o cancelar concesiones petroleras, expedir
lineamientos para ganar acceso a tierras superficiales, incluir o excluir áreas
de reservas petroleras, analizar los proyectos propuestos por las compañías
y los términos de los permisos, y supervisar el cumplimiento de los planes
y reglamentos.
Asimismo, debe cuantificar y certificar las reservas de hidrocarburos, encargarse
de la evaluación posterior de los proyectos de exploración y producción,
mantener el registro de reservas y producción petrolera, así como
los testigos de perforación, y promover mejoras técnicas.
También debe tener la responsabilidad de proveer asistencia técnica
a la SHCP sobre los impactos de las medidas fiscales a la industria petrolera,
analizar las consecuencias socioeconómicas y ecológicas de los
proyectos petroleros, y proponer los estándares y supervisión
en exploración y producción y en su ejecución.
El regulador independiente debe realizar gran parte de la explicación
al Congreso sobre las necesidades de inversión y facilitar un sistema
fiscal comparable a los imperantes en otros países.
Redefinición
del papel de Pemex
Pemex debería convertirse en una compañía autónoma,
en vez de ser un organismo descentralizado . Debe poseer capital, deuda y efectivo
directamente relacionado con sus actividades y salirse del presupuesto federal
anual, evitando así la interferencia política potencial.Debe enfocarse
en los proyectos de exploración y producción y su rentabilidad,
con visión de largo plazo.
Cambios
legales
Para lo anterior, no se requieren cambios constitucionales, ya que toda la reorganización
es parte del Ejecutivo. Las leyes secundarias tendrán que adaptarse para
tomar en cuenta la nueva estructura. Un nuevo sistema fiscal para el sector
petrolero tendrá que ser introducido. Es ya una gran ventaja que el Regulador
Independiente cuente con una ley para su propia constitución, pero también
es conveniente proveer al regulador con su propio presupuesto.
Conclusiones
Existen numerosos beneficios en la introducción de un regulador independiente,
como brazo técnico de la Sener.
Pemex se ha convertido en la víctima de su propio éxito: la autorregulación
carece de un sistema de terceros para verificar y evaluar su eficiencia. El
regulador independiente puede desempeñar dicho papel. Pemex se ha convertido
también en víctima del presupuesto anual federal, de una tributación
excesiva, auditorías y supervisión excesiva. El regulador independiente
puede ayudar a Pemex a ganar independencia con responsabilidad.A través
del regulador independiente, la sociedad contará con una fuente de información
neutral adicional sobre nuestra riqueza petrolera y se facilitará contar
con un plan de largo plazo para el sector petrolero y cumplirlo
*
Lic. en Administración por la Universidad Iberoamericana, con licenciatura,
maestría y estudios predoctorales en la Universidad de Paris. Profesor
investigador de temas energéticos en Noruega y Estados Unidos. Es ex
comisionado de la Comisión Reguladora de Energía. Presidente de
la Asociación Mexicana para la Economía Energética. Actualmente
es director de Analítica Energética SC