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Sobre la fiscalidad de Pemex
Un acuerdo inicial en el Senado es que los cambios abarcarían un nuevo régimen de autonomía para la paraestatal, el fondo de estabilización de ingresos petroleros y la adopción de nuevas facultades para que el Congreso pudiese fijar las plataformas de extracción y exportación de crudo.
SERGIO BENITO OSORIO ROMERO*
La Dirección General de Petróleos Mexicanos (Pemex) inició, el año pasado, un intenso cabildeo con todas las fracciones legislativas en la Cámara de Diputados para modificar el régimen fiscal de ese organismo, logrando que votaran a favor de su proyecto.
No obstante, se cometió un error en la estrategia de cabildeo. Se omitió a los senadores y se les dejó un margen de sólo dos semanas para conocer y votar un asunto de gran complejidad y mayor trascendencia en las finanzas públicas nacionales. El resultado fue que se pospuso la decisión hasta el próximo periodo de sesiones que iniciará el 1 de febrero.
Las expectativas para modificar el esquema fiscal de Pemex son altas y durante los últimos meses se ha insistido en esa transformación como solución a los problemas de inversión que enfrenta la paraestatal. Como se sabe, han disminuido peligrosamente las reservas de petróleo, se ha rezagado la extracción de gas natural y, en general, la modernización industrial de la empresa. Sin embargo, este cúmulo de dificultades no tendría que resolverse forzosamente por el cambio en el sistema de contribuciones fiscales de la petrolera mexicana.
En mi opinión, el problema principal de Pemex está en la distorsión presupuestal de que es objeto. Al igual que la Comisión Federal de Electricidad (CFE), Pemex es obligada, a través de una serie de maniobras presupuestales, a mantener un superávit en efectivo como ancla del equilibrio de las finanzas públicas nacionales función totalmente alejada de lo que son sus responsabilidades legales. Así, mientras la iniciativa de Ley de Ingresos de 2004 presentaba un superávit de organismos y empresas de control presupuestario directo por 45 mil millones de pesos; en 2005 el mismo propósito fue cifrado en 100 mil millones de pesos. Por otra parte, se ha evitado la inversión pública y se ha fomentado la privada a través de programas de inversión de impacto diferido en el gasto (pidiregas) hasta magnitudes que comprometen la viabilidad financiera de la empresa.
No importa la magnitud que pudiera alcanzar el superávit de explotación de Pemex, la Secretaría de Hacienda impediría el uso de esas posibilidades, mientras persista el actual régimen presupuestal de Pemex, de tal forma que su modificación tendría que ser, en todo caso, una tarea simultanea al cambio de su esquema fiscal. De hecho, un acuerdo inicial en el Senado es que los cambios abarcarían también un nuevo régimen de autonomía para la paraestatal, el fondo de estabilización de ingresos petroleros y la adopción de nuevas facultades para que el Congreso pudiese fijar los límites máximos a las plataformas de extracción y exportación de hidrocarburos.
No sería conveniente concluir el proceso legislativo aquí comentado sin que se hubiese acordado, de manera explicita, los objetivos de tal transformación. Se requiere fincar sobre nuevas bases el funcionamiento de la empresa, asegurarle los recursos y la autonomía suficiente para que pueda crecer y modernizarse, al mismo tiempo que la Nación siga recibiendo la mayor renta posible de la explotación de su riqueza en hidrocarburos. Pues, Pemex no es una concesionaria del Estado mexicano, sino un instrumento de él para llevar a cabo un conjunto de actividades encargadas por la Constitución.
De tal modo que Pemex, como principio, no debe disputar la distribución de la renta petrolera. Debe buscar, en cambio, que las contribuciones fiscales estén acordes a la realidad de la explotación económica de los yacimientos.
El esquema fiscal vigente fue creándose durante los años ochenta y principio de los noventa, en un periodo en que se inició y expandió la actividad marina en aguas someras de la Sonda de Campeche. En esos años se vivía, con asombro, la abundancia de Cantarell, con costos promedio que rondaban los dos dólares por barril.
Hoy los costos han dejado de ser tan reducidos y el Estado mexicano debe aceptar una renta menor por la explotación de sus yacimientos. Sin embargo, esta situación no es general y, como en cualquier otro país petrolero, la carga fiscal debe depender de las condiciones particulares de las regiones. Hay yacimientos de costos bajos frente a otros de costos altos. Por ejemplo, el pasado mes de noviembre Pemex informó que había terminado su primer pozo en aguas profundas (Nab-1), con tirantes de agua de 500 metros y a una profundidad de 2,800 metros, donde los costos, por supuesto, no serán de 2 dólares. O el caso del propio Cantarell donde su declinación está incrementado sensible sus costos, lo cual no implica fatalmente que en México esté descartado encontrar hidrocarburos a menores costos.
Por lo tanto, es necesario terminar con la tabla rasa de la imposición fiscal a la explotación de hidrocarburos en cualquier parte del país para diferenciar al gas natural del petróleo, pero también para diferenciar las condiciones de cada región. Sin embargo, es indispensable que los cambios en el régimen fiscal no conduzcan a una práctica depredadora del recurso natural. Por ejemplo, si persiste el enfoque votado por los diputados de que los ingresos fiscales dependan del nivel de los precios, la tradicional escasez de la hacienda pública llevará a una explotación más intensiva de los recursos en la medida en que pudieran debilitarse los precios internacionales, creándose incentivos para que la empresa se traslade a yacimientos de costos menores, sin que existan mecanismos para verificar el adecuado aprovechamiento de los campos bajo explotación.
La diferencia en el gravamen fiscal no puede ser, simplemente, una atribución artificial o de proyección econométrica. Es indispensable avanzar al conocimiento real de las curvas de producción de los yacimientos, de su tendencia de declinación y de los costos asociados a su aprovechamiento. Este análisis microeconómico es ineludible y, de manera progresiva, debería ser la base para la reordenación fiscal. Además, por la importancia del petróleo en la vida del país, su conocimiento debería ser un objetivo de transparencia de la política energética frente a la sociedad. En este sentido, la tarea es construir la mezcla más adecuada y simple de tasas impositivas que garanticen a Pemex una actividad extractiva sustentable y económicamente racional.
También se debe garantizar la estabilidad en los aportes fiscales. En este sentido, ojalá se pudiera establecer un precio de barril de mediano plazo y un derecho específico a distribuir entre las entidades federativas. La volatilidad del mercado y la dependencia del gobierno respecto a los ingresos petroleros deben derivar en mecanismos que atenúen el impacto de ambas circunstancias. Se requiere que el Congreso realice las adecuaciones necesarias para que en la ley de ingresos se preserve un precio del petróleo de mediano plazo (cinco años), que fije un umbral de planeación presupuestal con mayor certidumbre que la práctica actual. Bajo ese mismo propósito, el fondo de estabilización de ingresos petroleros debe transformarse en una ley que permita la captación de los excedentes, en períodos de precios altos y el sostenimiento de las contribuciones cuando los precios disminuyan. El uso neutral de este mecanismo facilitaría recursos de inversión adicionales para Pemex o el apoyo de proyectos estratégicos de largo plazo para el país, como la investigación científica.
Requerimiento indispensable para asegurar la adopción de un precio de planeación es que la propia instancia que autoriza el presupuesto, es decir el Congreso, tenga la facultad de determinar las magnitudes máximas de extracción y exportación de hidrocarburos durante el mismo plazo. Hasta ahora, sólo el Presidente de República determina esta política, cuyo uso impacta los precios. La corresponsabilidad del Congreso, además de abonar a una mejor administración, debe contribuir a supervisar el uso de los recursos naturales.
La distribución actual de la renta petrolera entre los estados ha quedado rebasada por la creciente desconfianza que hay en el cálculo y las reglas del reparto. Por eso, debe establecerse una proporción fija e independiente, cuyo cálculo sea directo de la base de tributación para satisfacer las demandas de los estados sobre una mayor magnitud en el reparto y en la transparencia.
Las dificultades de Pemex no pueden ser abordadas como un problema de flujos financieros. Las soluciones que hoy se debaten surgen de proyectos políticos diversos cuyos objetivos deben expresarse para encontrar los mejores caminos para la empresa y para el país.
*Es licenciado en Economía y coordinador de asesores de la fracción parlamentaria del PRD en el Senado de la República. Ha sido diputado federal por el PRD y presidente de la Comisión de Energéticos, así como consejero de México para Asuntos Agropecuarios en Europa y representante para las Negociaciones de México en el GATT. (sosorir@hotmail.com)