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La energía en América del Norte: Por fin, un solo continente
Con una sana actitud de continentalización consciente y sin ceder la facultad de poder actuar con base en sus propios intereses nacionales, hoy día los gobiernos de Canadá, Estados Unidos y México se benefician de la cooperación regional y la interacción entre sus sistemas energéticos.
JOSEPH M. DUKERT*
Durante 2005, las relaciones entre los gobiernos de Canadá, Estados Unidos y México en materia de energía han tomado una nueva perspectiva en el amplio marco de la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad en América del Norte (ASPAN) . La ASPAN fue creada en marzo de este año por la instrucción directa de los tres dirigentes de América del Norte –el primer ministro de Canadá, Paul Martín, el presidente de Estados Unidos, George W. Bush y el presidente de México, Vicente Fox– en la “cumbre de Waco”. Aunque ha recibido poca atención hasta ahora, el nuevo mecanismo ha fijado una agenda ambiciosa en muchos aspectos de la relación trilateral, incluyendo la energía. Quienes deseen abordar asuntos complejos relacionados con la energía, esperarán con interés el próximo Informe a los dirigentes que se dará a conocer hacia fines de este año.
La ASPAN todavía se encuentra en la etapa de probar principios , pero se tiene el compromiso de operar en forma permanente al nivel ministerial o de gabinete. En junio, después de 90 días de esfuerzos intensos, su primer informe –con alrededor de 100 páginas– enumeró planes de trabajo y metas que se extienden hasta 2007. Es comprensible que los contenidos de este primer documento sean disparejos, ya que abarca asuntos tan diversos como el transporte, la seguridad fronteriza, los servicios financieros, el comercio electrónico, la energía y el medio ambiente. En el caso de la energía, sin embargo, veo claramente que hay un nuevo enfoque. Su evidente implicación es que la cooperación trilateral en energía ya tiene fundamentos suficientemente sólidos para sobrevivir cambios de gobierno dentro de cualquiera de las tres naciones de la alianza, como los que podrían ocurrir en elecciones que se llevarán a cabo durante el próximo año.
EL GTEAN, VEHÍCULO DE COOPERACIÓN
En diversos momentos desde principios de los años noventa, los gobiernos y las autoridades de energía de los tres países han forjado fuertes lazos trilaterales de interdependencia energética . Algunos de estos vínculos son físicos, otros son electrónicos, otros son comerciales y otros más son institucionales, pero el resultado neto ha sido el beneficio mutuo. Desafiando algunas tradiciones, los gobiernos de los tres países se han sentido a gusto con la cooperación creciente en energía, que antes era un tema contencioso. Esta cooperación ha sido especialmente afortunada desde 2001, cuando se creó el Grupo de Trabajo sobre Energía en América del Norte (GTEAN) con la venia de los dirigentes de los tres países.
Ofrece ventajas fácilmente perceptibles un abasto más confiable y conveniente de energía con redes que se entrelazan a través de las fronteras internacionales con base en un esquema regional . Este esquema también brinda beneficios ambientales que satisfacen las aspiraciones de los ciudadanos de los tres países. Sería una provocación contraproducente a nivel internacional si un gobierno futuro en cualquiera de los tres países intentara salirse de la ASPAN y –lo que es igualmente importante– una acción política que dislocara los vínculos energéticos que se han desarrollado entre los tres países seguramente sería impopular entre la mayoría de los ciudadanos.
Todavía existen problemas, pero el hecho más importante es que los asuntos energéticos se abordan ahora con un enfoque diferente. Aunque parezca extraño, los tres gobiernos apenas ahora contemplan la energía con un enfoque continental – un enfoque que ha tenido sentido para el sector privado desde hace mucho tiempo. Para fines de este año, el GTEAN tiene la responsabilidad, de acuerdo con la ASPAN , de publicar una versión actualizada de su documento El Perfil Energético de América del Norte (North America: The Energy Picture). Entre otras cosas, la nueva edición de esta publicación conjunta (que representó un avance histórico cuando apareció en el 2002) reflejará el nuevo método unificado de evaluar las reservas probadas de petróleo y gas natural. Ofrecerá un análisis más amplio y profundo del lado de la demanda del balance energético. Se prevé que para mediados del año 2007 habrá modelos acordes con la ASPAN para todas las formas de energía en toda América del Norte. El resultado será una herramienta electrónica de vanguardia para “gobiernos e industrias” para decidir qué hacer y cómo hacerlo en el futuro.
Sin ceder la individualidad en sus respectivas políticas energéticas –las cuales, como es comprensible, reflejan diferencias en las estructuras federales, en los esquemas de propiedad y en los intereses nacionales básicos de cada país– los tres gobiernos finalmente reconocen abiertamente que América del Norte es un ente geográfico especialmente útil, dentro del cual se pueden analizar condiciones conjuntamente, sin dejar de tomar decisiones de política energética en forma separada. Esta nueva y sana actitud implica, a mi juicio, una continentalización consciente.
¿QUÉ IMPLICA LA CONTINENTALIZACIÓN ?
Ciertamente, el término continentalización no es aplicable en este momento a todos los aspectos de la ASPAN , siendo excepciones claras las políticas migratorias y las relaciones exteriores en general. Con respecto a la energía, sin embargo, la continentalización simplemente implica reconocer una realidad y, con base en ella, asumir un nuevo estado de ánimo. Se asemeja a la globalización en el sentido de que no tenía un solo autor ni una fecha de nacimiento claramente definida. Difiere de la globalización en que el acceso a ella ha sido una libre elección en cada país. Más o menos fuimos cayendo en la globalización, pero, en cambio, la continentalización energética ha ido evolucionando a través de un consenso que incluye tanto al sector público como el sector privado en varios niveles.
Hace una generación, había tanto conflicto como cooperación en las relaciones energéticas en América del Norte. Luego, durante los años noventa, una coincidencia de circunstancias hizo atractivo un contacto más libre en materia de gas natural, electricidad, petróleo y productos refinados. El resultado es el mercado energético regional más grande y exitoso del mundo, que ofrece un conjunto muy diverso de ventajas para cada uno de los tres países.
La continentalización puede ser consistente con la tradición mexicana de que los hidrocarburos en el subsuelo son un patrimonio de la nación. Puede operar a través de los respectivos sistemas federales de Estados Unidos y Canadá, que ya delegaron algunas de las decisiones de política energética a los estados y a las provincias. No involucra a ningún tipo de consejo energético supranacional, ni tampoco un tratado energético formal. Los tres sistemas distintos simplemente se han adaptado. Se trata de un triunfo del incrementalismo.
No preveo que surja una sola política energética, homogeneizada, en América del Norte, ni espero (ni tampoco propongo) sistemas uniformes de propiedad de los recursos energéticos. Se puede lograr muchos beneficios sin llegar a esto, por medio de los mecanismos más limitados que ya se han desarrollado. La ASPAN institucionaliza el enfoque energético continental, tal y como está reflejado en el anexo energético de su primer informe, que recibió poca atención de los medios cuando se dio a conocer en Ottawa el 27 de junio pasado.
El mercado casi libre de la energía en América del Norte es aún más grande que la Unión Europea ampliada y no necesita una “constitución” o una “carta energética” para prosperar. Nuestros tres países contiguos producen casi la cuarta parte de toda la energía en la Tierra. Consumimos una proporción aún mayor. Generamos y utilizamos más del 30 por ciento de la electricidad en el mundo. Sin embargo, nuestra distribución territorial y la forma asíncrona en que producimos y demandamos la energía permiten operar como un microcosmo muy eficiente en los intercambios regionales de electricidad, petróleo, refinados y gas natural. Aunque hay planes para traer más gas natural licuado (GNL) desde otras regiones, con el fin de complementar la producción de este continente conforme aumenta la demanda, es improbable que el GNL represente más de 5 ó 10 por ciento de lo que América del Norte consumirá en el 2020. El combustible regasificado aún deberá ser entregado a los consumidores finales a través de la red de gasoductos en América del Norte, que cruza nuestras fronteras nacionales en muy diversos puntos.
Tres elementos elevaron el acuerdo original de la ASPAN por encima de lo que, de otra manera, pudo haberse considerado como una retórica vacía: (1) la fecha límite de tres meses especificada por los dirigentes para que los secretarios de sus gabinetes desarrollaran planes de trabajo (en versiones consensadas en inglés, español y francés) con fechas límite e indicadores de desempeño para monitorear el progreso a través de pasos concretos para alcanzar sus metas respectivas; (2) la instrucción de realizar consultas trilaterales de alto nivel dos veces al año en el futuro; y (3) el requerimiento de que los “sectores interesados” en cada nación sean consultadas en cada paso (lo cual brinda una transparencia inusual y limita el riesgo de que los planes sean meramente burocráticos).
Con todo, la docena de grupos de trabajos permanentes de alto nivel prometieron abordar unos 300 asuntos e incluso anunciaron un nuevo sitio web (http://www.spp.gov). Esto ofrece una oportunidad detallada y sin precedentes para que el público interesada pueda monitorear el progreso de las diversas iniciativas (en energía y en todos los demás campos seleccionados) y potencialmente para incomodar a sus respectivos gobiernos en caso de que no se cumplan las fechas límite o las metas.
LAS FECHAS LÍMITE DE LA ASPAN
El primer informe de la ASPAN incluye muchas fechas límite: (1) Para enero del 2006, una reunión trilateral (involucrando a los actores relevantes) sobre la “provisión y acceso a la transmisión (de electricidad), así como cuestiones de diseño de mercado y de inversión”; (2) un informe, en la misma fecha, sobre lo que se requiere para optimizar el desarrollo de las arenas bituminosas de Canadá, lo cual apoyaría para elaborar un bosquejo más amplio, seis meses después, de las opciones futuras de combustibles en América del Norte; (3) una discusión pública el año próximo (que resulta aún más apremiante ante las inquietudes que han generado los daños provocados por el huracán Katrina) sobre las nuevas necesidades de infraestructura de gas natural, con la participación de interesados; (4) un análisis de la cooperación internacional sobre renovables, junto con un programa de trabajo colaborativo enfocado a una mayor promoción de la eficiencia energética, mismos que deben estar listos en enero; (5) un plan de cooperación del recién establecido Subgrupo de Expertos en Energía Nuclear, que debe quedar listo en junio del 2006, con una serie de iniciativas tangibles 12 meses después; (6) la pronta integración de otro subgrupo para abordar específicamente el tema de los hidrocarburos; (7) una reunión trinacional de reguladores de energía federales cada cuatro meses para que entre ellos se familiaricen con problemas comunes; y (8) fechas límite de corto y largo plazo para alcanzar “niveles de desempeño” en programas públicos y privados de investigación y desarrollo, con detalles específicos que deben quedar listos a mediados del 2006, mientras que se continúa desarrollando nuevos “instrumentos legales para permitir mayor cooperación científica y tecnológica involucrando transferencias financieras y propiedad intelectual”.
AVANCES EN LA COOPERACIÓN TRILATERAL
La prensa en México se ha referido a la ASPAN como el NAFTA-Plus o Tratado Plus de Libre Comercio y la oficina presidencial de México la ve como un “proceso dinámico y permanente”, cuyos planes, anunciados hasta ahora, son “sólo el primer paso”. Como tal, esto merece el aplauso y el apoyo de quienes contemplan la cooperación continental como un desarrollo positivo. La advertencia con respecto al sector energético es que un avance tan dramático en la cooperación trinacional puede ser atacado en cualquier momento por quienes se oponen instintivamente a los lazos más estrechos a nivel continental. Sin embargo, ya existen logros sólidos en la cooperación energética en América del Norte. Los tres países se han acercado muchísimo en este tema en el último cuarto de siglo. Veamos las estadísticas comerciales, empezando con el petróleo.
Las importaciones estadounidenses de petróleo obtenidos en Canadá y México aumentaron a más del doble entre 1978 y 1990 y casi se duplicaron de nuevo en los años noventa. A principios de este año, ya habían crecido otro 15 por ciento arriba de su nivel del 2000. Además, productos del petróleo, como gasolina y diesel, se refinan en Estados Unidos y se embarcan en cantidades importantes tanto a Canadá como a México.
El comercio de electricidad en el continente creció en 50 por ciento entre 1978 y 1990. En el 2000 ya casi se había triplicado frente a 1978. Los “balances comerciales” en electricidad fluctúan de un año a otro, pero la dirección de los flujos es menos importante que el volumen, porque gran parte de este comercio es de oportunidad en términos de la confiabilidad y la economía del momento.
El incremento más dramático en los intercambios continentales de energía se dio en los flujos de gas natural a través de las fronteras norte y sur de Estados Unidos. Aumentó de 885 mil millones de pies cúbicos en 1978 a casi 1.5 billones de pies cúbicos en 1990 y a casi 3.7 billones en el 2000. El año pasado alcanzó 4.4 billones. Canadá abastece a Estados Unidos con casi la sexta parte de su consumo, pero Estados Unidos aún exporta gas a México –porque las fronteras no son una barrera a un negocio que tiene mucho sentido. La producción de gas en México no ha mantenido el ritmo de la cada vez mayor demanda de ese combustible. Los mayores requerimientos se deben al rápido aumento de la población, a la industrialización, a las crecientes aspiraciones de un mejor nivel de vida y al compromiso (que México cumple al pie de la letra) de convertir a gas natural la mayor parte de su generación eléctrica de petróleo pesado con alto contenido de azufre. Desde 1995, México y Estados Unidos han duplicado el número de interconexiones de gas, que ahora suman 15.
No van a debilitarse las fuertes vinculaciones energéticas que ahora conectan a los tres países. Hay un efecto de crecimiento incremental e irreversible cuando se instalan gasoductos y líneas de transmisión, porque la gente empieza a sentir que recibe un abasto más adecuado y confiable. Carecer de ellos ya no sería fácil. Los resultados de las elecciones del año próximo en México podría quizás desacelerar nuevas iniciativas, pero el marco continental, plasmado en la ASPAN , ya no puede ser ignorado.
EL TLCAN, UN PUNTO DE PARTIDA
¿Cómo es que llegamos tan lejos? No fue un golpe de estado perpetrado por funcionarios menores, ni un complot partidista o ideológica. Los cambios subyacentes tampoco fueron “planificados” en forma coordinada. Desde 1990 cada uno de los tres países ha cambiado de gobierno (y de partido gobernante) y, sin embargo, ha habido continuidad en el avance hacia la interdependencia energética con un mercado a nivel continental, que ha sido el centro de atención de gobiernos e industrias. No fue algo predeterminado, sino que las condiciones eran maduras para ello.
El TLCAN eliminó barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de energía y así entraron en juego otros factores importantes. Los precios de mercado se volvieron fundamentales, incluso para productores bajo control gubernamental como Pemex, cuando surgió la posibilidad de comprar la energía a diversas fuentes. Se reconoció que la electricidad era un artículo de comercio ( commodity). Los nuevos enfoques regulatorios en gas y electricidad separaron las funciones de producción, transmisión a largas distancias, y distribución para cada una de estas fuentes de energía conceptualmente –a fin de que la competencia y el arbitraje pudiesen ocurrir instantáneamente a través de largas distancias por medios electrónicos. El gas natural se convirtió en el combustible predilecto para generar electricidad. De esta manera, se ha establecido un vínculo entre los precios del gas natural y la electricidad (lo cual puede ser bueno o malo, según las circunstancias), pero en el caso tanto del gas como de la electricidad, los precios tienden hacia un costo (marginal) más bajo debido a la competencia entre combustibles y entre fuentes de suministro.
Durante las negociaciones del TLCAN se acordó –públicamente por lo menos– que los energéticos estaban “fuera de la discusión”. En realidad, nunca fue así. La energía está tan íntimamente asociado a los intereses nacionales de los tres países que no se podía excluirlo, ni siquiera de las consideraciones subliminales. Es extraño que tantos analistas de las relaciones internacionales no se hayan fijado en esto. Aunque la energía casi no se menciona en el texto del TLCAN, los diplomáticos involucrados estaban muy conscientes de que los recursos de combustibles fósiles de México y Canadá daban a estos países un potencial adicional en la negociación, al margen de que lo utilizaran o no.
Resultó fortuito –pero no del todo una coincidencia– el hecho de que, en un período de sólo unos cuantos años (bajo dos presidentes diferentes, lo cual es una observación importante), México reinterpretó sus definiciones legales de términos como “petroquímica básica”, “estratégica” y “servicio público” y tomó unilateralmente varias acciones relacionadas. Su gobierno permitió, por primera vez, que el sector privado manejara algunos aspectos del servicio de electricidad y gas y estableció una comisión independiente de regulación de la energía. No hubo un quid pro quo, pero cada una de esas acciones (tomadas en los propios intereses de México) hizo que gradualmente fuera más fácil alentar inversiones y asistencia técnica de origen extranjero en el sector energético para beneficio de ambas partes.
La continentalización hace que los tres países sean cada vez más sensibles a los problemas energéticos comunes y a las ventajas potenciales de la colaboración. La interdependencia hace que todos seamos menos vulnerables a los problemas energéticos más dañinos y más capaces de anticiparlos. Nos ayuda a resolver dificultades cuando éstas surgen. Es impulsado por los propios intereses de cada país y continuará dependiendo de acciones tanto por parte del sector público como por parte del sector privado. Más que nada, requiere que pensemos en ella.
* Es consultor de temas energéticos desde 1965 y ha contribuido a la formulación de la política energética nacional de los Estados Unidos de América durante varias administraciones. Ha escrito numerosos análisis sobre el mercado energético en América del Norte. Es doctor en relaciones internacionales por la Johns Hopkins School of Advanced International Studies (SAIS) y es fellow del Centro para Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS) en Washington, D.C. El autor agradecería comentarios, que se pueden enviar a este correo: dukert@erols.com
RECUADRO
ASPAN: PROPUESTAS ADICIONALES
Los dirigentes de Canadá, Estados Unidos y México han instruído a los funcionarios de sus respectivas países a consultar regularmente con los sectores interesados en cada renglón de la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad en América del Norte (ASPAN). Dentro de este contexto, he sugerido, en foros y artículos, que el Grupo de Trabajo en Energía considere acciones adicionales:
• consultar con el Grupo de Trabajo sobre la Industria Automotriz para acelerar la introducción de vehículos más eficientes;
• crear un programa para llevar electricidad a comunidades pequeñas y aisladas en los tres países por medio de formas de generación distribuida con energías renovables;
• mantener un contacto directo y continuo con el trilateral Consejo para la Cooperación Ambiental (CCE);
• ampliar a México la ayuda gubernamental prometida en Estados Unidos para la construcción de nuevas centrales nucleares, en caso de que una expansión de capacidad nuclear sea contemplada en ese país;
• de acuerdo con una de las aseveraciones del ASPAN, encontrar la forma de levantar restricciones a la inversión extranjera que fomente el desarrollo de fuentes de abasto de gas, incluyendo la infraestructura para su entrega;
• expandir la capacidad de refinación de Pemex al promover que adquiera la compañía Citgo, actualmente propiedad de la empresa nacional Petróleos de Venezuela;
• alentar reuniones trilaterales de legisladores federales,
• realizar un estudio de factibilidad sobre opciones de cooperación para desarrollar los recursos de hidrocarburos en aguas ultraprofundas el Golfo de México
¿Alguien tiene más sugerencias?
Joseph M. Dukert.