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Energéticos: ¿acuerdo o confrontación?
Si no se actúa con mesura, la política energética podría ser más un tema de polarización que un lugar que concite acuerdos
SERGIO BENITO OSORIO*
La reflexión sobre el futuro de la agenda energética no puede aislarse de la polarización social que ha dejado el reciente proceso electoral. La intensidad de la confrontación política es inédita y va a influir durante una buena parte de la próxima administración por lo que se modificarán, al menos en el tiempo, las expectativas y los propósitos previstos en esta materia para el próximo sexenio, sobre todo porque en México la política energética es más que el margen de reserva eléctrica o la plataforma de extracción petrolera. Posee un significado en el imaginario popular construido históricamente y vinculado con símbolos tales como la soberanía nacional o la propia esencia del Estado mexicano. Incluso esa connotación ha sido exaltada en la reciente contienda electoral como una de las estrategias principales de diferenciación por los candidatos presidenciales, a tal grado que “lo energético”, si no se actúa con mesura, podría ser más un tema de confrontación que un lugar que concite acuerdos.
El nuevo Presidente de la República iniciará con un grave problema de legitimidad y sin espacio para negociar con la oposición. Paradójicamente, las nuevas fracciones en el Congreso y las alianzas parlamentarias que, inicialmente, se han establecido parecerían sumar la fuerza necesaria para que Calderón y su partido pudiesen formar una mayoría hasta para obrar las reformas constitucionales que han propuesto1 y que requieren dos tercios de los legisladores.
Sin embargo, ignorar a casi un tercio del Congreso, y sobre todo a una fuerza política que ha mostrado un gran respaldo y capacidad de movilización social, quizás sólo conseguiría aumentar la radicalidad de la oposición y alargar los tiempos de la confrontación. En cambio, abrir un impasse en la negociación favorecería la posterior creación de acuerdos dentro del Congreso que, a la postre, abonaría en legitimidad para los esfuerzos de gobierno.
CINCO ASUNTOS CENTRALES
Se destacan cinco asuntos centrales en la agenda energética del país: (1) la restitución de las reservas petroleras y, con ello, fortalecer la seguridad energética del país; (2) modernizar la relación de las empresas públicas con el Estado, otorgando a éstas autonomía presupuestal y sistemas profesionales de gobierno; (3) mejorar la competitividad de los precios y la calidad de los servicios e insumos energéticos; (4) establecer una verdadera orientación de Estado para la sustentabilidad energética, fortalecer la protección ambiental y racionalizar la demanda; y (5) acaso el más importante, porque los abarca, es el diseño de una política energética coherente, que pudiendo reflejar el interés de los interesados hiciese énfasis en la planeación integral de largo plazo, en cuya transparencia se pudiera fincar la certeza y seguridad de todos los actores; como ocurre en la gran mayoría de los países donde la energía no es un tema de confrontación interna.
RESERVAS. Las reservas probadas de petróleo y gas (16.5 mil millones de barriles de petróleo crudo equivalente, MMbpce), a los niveles actuales de extracción (1.6 MMbpce) sólo alcanzarían un rango de vida de 10 y 7 años respectivamente2 . La extracción de petróleo alcanzó su nivel más alto en 2004 (3,383,000 barriles diarios) y se considera que el 70 % del volumen original de las reservas probadas ya fue producido3 . El activo más importante –Cantarell- registra una declinación acelerada. La importancia de este tema para la seguridad energética y de las finanzas públicas del país hace que el aumento de su tasa de reposición deba ponderarse como un objetivo central en el periodo inmediato.
Sin embargo, el desarrollo de la exploración y la incorporación de los últimos descubrimientos sólo se podrán realizar pagando costos cada vez más altos. La nueva frontera petrolera se ubica en aguas profundas del Golfo de México. Y aunque no es la única porque Chicontepec es un complejo muy importante. El hecho es que PEMEX ya ha iniciado trabajos a profundidades mayores a los 600 metros de tirante de agua4 donde los costos se van a multiplicar varias veces respecto a los 4 o 5 dólares que la paraestatal ha pagado en aguas someras de la costa de Campeche. Cabe mencionar aquí que compañías estadounidenses vienen realizando desde hace años perforaciones en la zona norte del Golfo y que, el pasado 6 de septiembre, Chevron anunció el hallazgo de un importante yacimiento en los limites con aguas de soberanía mexicana, se trata de la zona de Wilcox Trend5 ; el asunto es importante no solo porque ilustra la magnitud de los recursos existentes sino recuerda que en 2010 vence la moratoria acordada6 con los Estados Unidos para la exploración y explotación de la zona conocida como “hoyo de dona”, cercana a la región del descubrimiento. En otros términos, la restitución de las reservas nacionales de petróleo y gas es un asunto de la agenda que implica grandes magnitudes de inversión, pero también un gran esfuerzo para defender el interés geoestratégico del país.
GOBIERNO CORPORATIVO. La estructura corporativa y, sobre todo, los vínculos jurídicos, presupuestales y fiscales de Petróleos Mexicanos (Pemex) con el gobierno federal se han ido transformando no sólo en un cuello de botella: ya constituyen agudos obstáculos que impiden a Pemex dar cauce a sus objetivos inmediatos. La administración del presidente Fox ha recibido de la paraestatal hasta 2005 (y sólo como resultado directo del aumento de los precios internacionales, puesto que la extracción incluso ha disminuido), más de 1.8 billones de pesos en ingresos fiscales, más que en cualquier otro periodo de la historia del país. En cambio, se le autorizó una inversión de 491 mil millones de pesos7 , de los cuales el 82% fue a través de Pidiregas8 , es decir deuda, que sólo el año pasado ascendió al 95% de los recursos de inversión, lo que ha producido un extraordinario nivel de endeudamiento. Por ello, es indispensable modificar el régimen fiscal de Pemex para atribuirle mayores recursos, flexibilidad y soltarlo de las amarras acordadas por Fox con los gobernadores en el periodo preelectoral9 .
Esto
último constituye una sangría injustificada para la Federación
y para la empresa, pues obliga a aumentar la extracción, en cuyo defecto
aumentan relativamente las transferencias a los estados.
Es indispensable reformar la legislación vigente para que Pemex, Comisión
Federal de Electricidad (CFE) y Luz y Fuerza se transformen realmente en empresas
estatales con autonomía presupuestal y sistemas profesionales de gobierno.
Estas empresas deben acordar, contractualmente con el Ejecutivo Federal y con
la participación del Congreso, un programa con objetivos de desempeño
y sin que su presupuesto dependa de la Secretaría de Hacienda (su aporte
fiscal y superávit presupuestal sólo deberían ser considerados
en las leyes anuales de ingresos y presupuesto). No obstante, el conjunto de
esas medidas aún acoradas tendrían que pasar por un periodo de
transición y no serían suficientes para que las empresas pudieran
cumplir oportuna y eficientemente, se precisa que adquieran la capacidad para
modificar su estructura operativa como lo determinen las circunstancias, que
puedan establecer las alianzas necesarias con otras empresas y que sus órganos
de gobierno - en parte de sus miembros, incluido quien presida- sean designados
con participación del Congreso, con el intención de ganar estabilidad
en entes que son vitales para el país.
COMPETITIVIDAD. Los precios
y la calidad de los bienes y servicios suministrados por las empresas de energía
del Estado impactan la competitividad de la estructura productiva del país
y el bienestar de las familias. En el fondo se trata de decidir sobre el modelo
de indexación a los precios internacionales y sobre la administración
de subsidios.
En el primer caso, se ha sostenido que en el escenario global las mercancías deben tender a formar naturalmente sus precios en los mercados y consecuentemente los precios del gas y del petróleo deben estar vinculados a referentes internacionales, pues con precios menores el Estado estaría transfiriendo, indebidamente, parte de su renta a los empresarios y la subvención crearía una ventaja artificial para los productos mexicanos. Esta tesis ha sido eje de la práctica oficial durante los últimos dos sexenios, pero no se aplica a las actividades definidas en la “ley de energía para el campo” y en materia de electricidad existen tarifas administradas, por lo que existen distorsiones que se reflejan negativamente en la salud financiera de las empresas.
Se requiere crear un sistema de precios intermedio, que si bien no se atenga exclusivamente a los costos o a los precios internacionales, favorezca el aprovechamiento de las ventajas energéticas de México por las empresas del país y que los suministradores no carguen con el costo de lo que es parte de una política industrial activa y de la política social, en el caso del consumo doméstico de gas LP y electricidad, propósitos ambos que no son responsabilidad natural de las empresas sino del estado. Los subsidios deben desconectarse de la contabilidad de las empresas y ser asumidos con transparencia en el presupuesto federal.
SUSTENTABILIDAD. Los
temas relacionados con el medio ambiente regularmente son considerados en la
mayoría de las agendas como aspectos secundarios o dependientes de otras
políticas. La enorme y creciente cantidad de accidentes y derrames ocurridos
en las instalaciones de Pemex, incluyendo el aumento de la quema y venteo de
gas natural a la atmósfera; el escaso control de las emisiones de las
centrales de generación eléctrica y el rezago en la normatividad
sobre la eficiencia de equipos industriales y domésticos en el consumo
de energía debe traducirse en un conjunto de programas para mejorar la
sustentabilidad energética del país, cuyo resultado concreto debe
ser la disminución de la demanda energética y de la emisión
de gases con efecto invernadero.
PLANEACIÓN. Finalmente,
los últimos gobiernos han postulado que “la mejor política
industrial es que no haya política industrial”, pero tal definición
ha acarreado un verdadero desorden: se han reducido peligrosamente las reservas
de petróleo; se registra una descoordinación absoluta entre los
programas de hidrocarburos y de electricidad; ha crecido la vulnerabilidad financiera
de las empresas públicas, se ha despilfarrado una buena parte de la mayor
renta petrolera y se ha olvidado de la refinación y la transformación
petroquímica ; además de que los sistemas de precios y tarifas
están afectando la competitividad del país. El compromiso de un
nuevo gobierno por recuperar la integralidad de la política energética,
la planeación de largo plazo que vincule de manera óptima los
recursos energéticos existente en el país con las necesidades
del consumo interno y de la inescapable relación con el exterior, quizás,
en sí mismo, no sea la solución, pero sí iniciaría
el abordaje fundamental del problema.
1. Para abrir las áreas reservadas de la explotación petrolera y del servicio público de electricidad a la inversión privada.
2. Suman 16.5 MMbpce, más 15.8 MMbpce en reservas probables y 14.2 MMbpce en reservas posibles. Anuario Estadístico 2006, PEMEX.
3 México: producción y reservas de petróleo y gas natural, A. Lojous, 2006
4. Pemex anunció – 24.11.2004- la terminación y las primeras pruebas del pozo “Nab-1”, en un tirante de agua de 681 metros y con una profundidad total de 4 mil 50 metros. Se trata de aceite pesado de nueve grados API y produjo un volumen de mil 200 barriles por día.
5. Se trata del pozo Jack con una tirante de agua de más de dos mil metros y cuyas pruebas han arrojado unos 6 mil barriles diarios de petróleo. Las estimaciones iniciales dadas a conocer (y que hay que tomar con reserva por los propósitos bursátiles de las empresas) señalan una cantidad de petróleo equivalente en un rango de 3 a 15 mil millones de barriles, reservas que no serán viables sino hasta 2013 y con precios superiores a los 40 dólares.
6. Ratificada el 9 de junio de 2000 por ambos gobiernos
7. Anuario Estadístico 2006.
8. Proyectos de impacto diferido en el gasto
9. Veto del presidente Fox a la ley de derechos, 10.11.2005
*Es licenciado en Economía y asesor del Senado de la República. Ha sido diputado federal por el PRD y presidente de la Comisión de Energéticos, así como consejero de México para Asuntos Agropecuarios en Europa y representante para las Negociaciones de México en el GATT. (sosorir@hotmail.com)